POTERI PUBBLICI. - La nozione di p. p., nella giuspubblicistica moderna, appare strettamente legata alla teoria della «classificazione delle funzioni dello Stato». Riguardate queste dal punto di vista del contenuto materiale, od oggettivo, dell'attività in esse esplicata, ne risulta il problema costituzionale di distribuire fra i diversi organi statali l'esercizio delle tre essenziali funzioni che, secondo la dottrina tuttora dominante, possono distinguersi in legislativa, esecutiva e giurisdizionale. Ora, l'accennato problema, specie dopo la soluzione propugnata dal Montesquieu nel suo Esprit des lois del 1748 («teoria della divisione dei poteri»), è stato quasi universalmente risolto, dopo la Rivoluzione Francese, con l'attribuire ciascuna delle tre menzionate funzioni ad un organo o, più spesso, ad una serie di organi del tutto distinti. Di guisa che si suole oggetti indicare con l'espressione «potere», a tale proposito, ognuno dei tre gruppi di organi statali rispettivamente competenti a svolgere (quantomeno in maniera prevalente, se non esclusiva) una delle tre funzioni statali, intese in senso materiale.
Secondo la formula del Montesquieu, infatti, in ogni Stato efficientemente organizzato «le pouvoir arrête le pouvoir»: nel senso che ogni potere (legislativo, esecutivo e giudiziario) sia completamente indipendente dagli altri due e quindi in grado di controllare e circoscrivere l'operato, giacché affidare funzioni ad un solo organo costituirebbe un pericoloso attentato alla libertà dei cittadini; «tutto, poi, sarebbe perduto se il medesimo uomo o lo stesso collegio di nobili o di popolo esercitasse tutte e tre le funzioni».
In realtà, l'indicata teoria della divisione dei poteri incontrò, nei decenni seguenti, un crescente favore, anche per la chiarezza dei termini con i quali era stata formulata dallo scrittore francese. Cominciò, infatti, la Costituzione federale degli Stati Uniti del 1787 ad accogliere con fedeltà nella stesura dei suoi articoli; mentre, subito dopo, nella «dichiarazione dei diritti» francese del 1789 (art. 16) si giunse a dichiarare che ogni Stato che non accogliesse nella sua struttura la garanzia dei diritti individuali ed il principio della divisione dei poteri non avrebbe avuto una costituzione: formula impropria che voleva significare come i presupposti indicati si ritenevano indispensabili per ogni governo basato sul consenso di liberi cittadini.
Si deve riconoscere, d'altra parte, che anche oggi in tutti gli Stati democratici la teoria della divisione dei poteri ha finito per trovare applicazione, quantomeno in linea di massima, per il fatto che: il potere legislativo (che ha per compito essenziale quello di formulare l'ordinamento giuridico statale) appare sempre costituito da una o due assemblee (a carattere rappresentativo), cui suole talvolta unirsi il capo dello Stato (se monarchico), mentre non dà rado si differenzia nel suo seno anche un distinto potere costituente (quando la Costituzione sia di tipo rigido, e vengano predisposti appositi organi per emendarla); il potere esecutivo (che mira a dare esecuzione alle leggi ed inoltre a svolgere quella minuta ed ininterrotta attività diretta a raggiungere i fini immediati dello Stato), è formato dal capo dello Stato, dal governo e dai funzionari amministrativi dipendenti; il potere giudiziario (che tende ad accertare ed a far valere nei singoli casi le norme dell'ordinamento giuridico) è composto dai vari organi della magistratura.
La distinzione dei p. p. nei tre qui indicati è stata, tuttavia, a più riprese combattuta dalla dottrina e dalla stessa prassi legislativa. Così, oltre a vari autori, che hanno moltiplicato le funzioni statali, intese in senso materiale, costruendo, p. es., un'autonoma funzione politica, sovraordinata alle tre classiche, con la conseguenza di giungere ad una delineazione teorica di un corrispondente numero di poteri, si possono ricordare in proposito due recenti fattispecie storiche: l'una verificatasi nell'URSS, in cui, sulla base del «principio della dimensione dei poteri», si sono conferite, quasi indifferentemente, le tre fun
1853 POTERI PUBBLICI - POTESTÀ DOMINATIVA
zioni statali ai diversi organi, ma in quantità maggiore o minore, a seconda del grado occupato dall'organo stesso nella gerarchia costituzionale, ciò che in ultima analisi ha ricondotto ogni autorità nel «Soviet» supremo, assemblea ritenuta l'espressione più genuina della volontà unitaria dei cittadini; e l'altra avutasi nella Cina post-imperiale, in armonia alla «dottrina dei cinque poteri» (o Yuan) di Sun Yat-sen, ponendo accanto ai tre tradizionali un «potere di controllo» dell'attività degli organi statali, dal punto di vista amministrativo-finanziario, ed un «potere di esame», per vagliare con indipendenza di giudizio tutti gli aspiranti a pubbliche funzioni.
L'accettazione della tripartizione dei p. p. va, però, integrata con una duplice precisazione, tendente a ridurre l'originaria rigida divisione in una più classica distinzione e collaborazione. È indispensabile, infatti: 1) che sussista fra l'attività dei poteri stessi un'accuata coordinazione (anche se di carattere più politico-pratico che giuridico-formale), attuata essenzialmente attraverso l'operazione di un solo organo, competente ad imprimere un indirizzo unitario alla politica governativa (e mentre quest'ultimo risulta oggetti essere il capo dello Stato nelle forme di governo presidenziali, appare, invece, essere il primo ministro, diretto esponente della maggioranza delle Camere, nelle forme parlamentari); 2) che, mentre ogni potere deve restare, in linea di principio, nell'ambito della funzione istituzionale assegnatagli (di modo che il potere esecutivo non abbia ad uscire, nella sua attività, fuori dei limiti stabiliti dalle norme emanate dal potere legislativo; ed il potere giudiziario abbia a giudicare solo in base alle leggi vigenti, senza poterne formulare nuove leggi, come, ad esempio, l'ordinamento delle leggi, che non sono costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, non costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, che non costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali, ma costituzionali).
Con le avvertenze menzionate è indubbio che la teoria della divisione dei poteri presenti tuttora l'ultima possibilità di politica costituzionale davvero rilevanti: spiegando, in tal modo, come essa informi ancor oggi di sé tutte le costituzioni democratiche. La teoria stessa, infatti, con la sua chiara tripartizione dei p. p., consegue essenzialmente due positivi vantaggi: 1) innanzitutto, di garantire e tutelare in linea generale i diritti dei cittadini, che risultino saldamente basati sulle leggi vigenti, di fronte ad ogni possibile tentativo di sopraffazione del potere esecutivo e del potere giudiziario (impossibilità a formulare, nel singolo caso, quella norma giuridica che potrebbe risultare a loro vantaggio); 2) di fornire il criterio di massima relativa alla competenza istituzionale degli organi di organo dei poteri nei casi dubbi (così, p. es., qualora si configura una nuova categoria di reati, è chiaro che, in mancanza di una contraria indicazione legislativa, sarebbero da ritenersi senz'altro competenti per il loro giudizio i normali organi della magistratura penale).
Mentre la legislazione autoritaria fascista aveva pian piano mirato ad attenuare il valore della teoria della divisione dei poteri, quale era stata accolta nell'ordinamento statutario, aumentando essenzialmente la competenza legislativa del potere esecutivo e diminuendo, anche se per vie indirette, l'indipendenza dei membri delle Camere e dei componenti la magistratura, la Costituzione italiana del 1947 ha voluto porre nuovamente su un piano di reciprocità parità ed autonomia i tre poteri dello Stato. Il potere legislativo, infatti, è stato riorganizzato su due Camere elettive (abolendo la nomina regia dei membri del Senato); quello esecutivo è stato ricondotto più rigidamente alle sue funzioni istituzionali, specie rendendo molto più ardua l'emanazione dei decreti-legge e delle leggi delegata; mentre il potere giudiziario è stato liberato da ogni interferenza politica e da ogni subordinazione all'esecutivo, creando un nuovo organo costituzionale, il Consiglio superiore della magistratura (presieduto dal presidente della Repubblica e formato da membri eletti per 2/3 degli stessi giudici e solo per 1/3 dal Parlamento), competente a provvedere alle assunzioni, alle assegnazioni, ai trasferimenti, alle promozioni ed ai provvedimenti disciplinari dei magistrati. Inoltre, la Costituzione, predisponendo una particolare procedura aggravata per il proprio emendamento, ha fornito una maggiore garanzia per la fondamentale tripartizione dei poteri indicata; finalmente con la formazione della Corte costituzionale (in un certo senso posta al di fuori della tripartizione stessa), ha creato uno strumento idoneo a giudicare (art. 134, sia «sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge», che, p. es., intaccassero l'accennato inquadramento di massima dei tre poteri, sia sugli eventuali «confitti di attribuzione» che potessero sorgere fra gli stessi poteri dello Stato. Il compito, infine, di coordinazione fra i poteri medesimi si può riconoscere ancora spettante al presidente del Consiglio: reso, tuttavia, in maniera più immediata, esponente della volontà popolare, in quanto rivestito della fiducia di ambedue le Camere elettive, rese assai più efficienti nella loro opera legislativa e di controllo politico e finanziario del governo.