LEGGE DELLE GUARENTIGIE. - Quando fu compiuta dal governo italiano l'occupazione di Roma (20 sett. 1870) sorse il grave problema dei rapporti fra lo Stato e la S. Sede. Subito dopo il plebiscito del 2 ott. venne emanato il decreto-legge 9 ott. 1870, n. 5903 che, dopo aver dichiarato che Roma e le province romane entravano a far parte integrante del Regno d'Italia (art. 1) e che il Sommo Pontefice conservava la dignità, la inviolabilità e tutte le prerogative personali del sovrano (art. 2), stabiliva, all'art. 3, che con apposita legge sarebbero state sancite le condizioni atte a garantire, anche con franchigie territoriali, l'indipendenza del Sommo Pontefice e il libero esercizio dell'autorità spirituale della S. Sede.
Presentato dal gabinetto Lanza il disegno di legge, su relazioni di R. Bonghi per la Camera dei Deputati e di T. Mamiani per il Senato, nacque la legge 13 maggio 1871, n. 214, detta comunemente l. delle g., che rimase in vigore fino all'11 febbr. 1929, data dei Patti Lateranensi. La legge è divisa in due titoli, dei quali si riferiscono gli articoli più significativi.
I. PREROGATIVE DEL SOMMO PONTEFICE E DELLA S. SEDE. - Art. 1. La persona del Sommo Pontefice è sacra ed inviolabile. Art. 3. Il governo italiano rende al Sommo Pontefice, nel territorio del Regno, gli onori sovrani; e gli mantiene le preminenze d'onore riconosciute gli Sovrani cattolici. Il Sommo Pontefice ha facoltà di tenere il consueto numero di guardie addette alla sua persona e alla custodia dei palazzi, senza pregiudizio degli obblighi e doveri risultanti per tali guardie dalle leggi vigenti nel Regno. Art. 4. È conservata a favore della S. Sede la dotazione dell'annua rendita di lire 3.225.000 ecc. Art. 5. Il Sommo Pontefice, oltre la dotazione stabilita nell'articolo precedente, continua a godere dei Palazzi Apostolici Vaticano e Lateranense, con tutti gli edifici, giardini e terreni annessi e dipendenti, nonché della villa di Castel Gandolfo con tutte le sue attinenze e dipendenze. I detti palazzi, villa e annessi, come pure i Musei, la Biblioteca e le collezioni d'arte e d'archeologia ivi esistenti, sono inalienabili, esenti da ogni tassa o peso e da espropriazione per causa di utilità pubblica. Art. 8. È vietato di procedere a visite, perquisizioni o sequestri di carte, documenti, libri e registri negli uffici e congregazioni pontifice rivestiti di attribuzioni meramente spirituali. Art. 11. Gli inviati dei governi esteri presso Sua Santità godono nel Regno di tutte le prerogative ed immunità che spettano agli agenti diplomatici secondo il diritto internazionale ecc.
II. RELAZIONI DELLO STATO CON LA CHIESA
Art. 16. Sono aboliti l'exequatur e placet regio ed ogni altra forma di assenso governativo per la pubblicazione ed esecuzione degli atti delle autorità ecclesiastiche. Però, fino a quando non sia altrimenti provveduto nella legge speciale di cui all'art. 18, rimangono soggetti all'exequatur e placet regio gli atti di esse autorità che riguardano la destinazione dei beni ecclesiastici e la provvista dei benefici maggiori e minori, eccetto quelli della città di Roma e delle sedi suburbicarie. Restano ferme le disposizioni delle leggi civili rispetto alla creazione e ai modi di esistenza degli istituti ecclesiastici ed alienazione dei loro beni. Art. 18. Con legge ulteriore sarà provveduto al riordinamento, alla conservazione ed all'amministrazione delle proprietà ecclesiastiche nel Regno.Di questa legge fu detto che era « monumento di sapienza giuridica, e, soprattutto, di sapienza politica ». Una facile osservazione pregiudiziale si impone: che non si può legiferare sui diritti di un sovrano, riconosciuto tale, senza il suo assermo; altrimenti questo sovrano, soggetto ad una legge che egli non riconosce, e resa esecutiva senza la sua accettazione, è in realtà un suddito. La legge non aveva poi il pregio della vantata originalità: tutti i mutamenti avvenuti nel regime politico di Roma, dalla fine del sec. XVIII al 1870, furono ufficialmente annunziati con l'intenzione di abbattere bensì il potere temporale, ma di garantire l'esercizio del potere spirituale. La l. delle g. era già nata quando, nel 1810, si era fissata la posizione del Papa nell'incorporazione di Roma all'Impero francese. Analoghi propositi di guarentigie affiorano nella Repubblica romana.
Anche dal punto di vista della tecnica giuridica, la legge non ha le doti della chiarezza e della precisione che sarebbero richieste da una legge « monumento » (basta osservare che vi si parla del « consueto » numero di guardie, che non è precisata la natura giuridica della dotazione dell'annua rendita di L. 3.225.000 e non è precisato a qual titolo il Pontefice continua a godere dei Palazzi Apostolici). Si arrivò a sostenere che le oscurità giuridiche erano intenzionali, perché la legge fosse monumento di sapienza politica nella sua elasticità. Intanto, anche giuristi che non avevano pregiudizi contro la Chiesa, come C. Calisse, osservavano: « Se il Vaticano non è stato mai occupato, non per questo non è esso territorio nazionale: l'occupazione ne è stata fatta per legge la quale, dichiarando annessa al Regno la città di Roma, non ne eccettuò alcuna parte, e ripetutamente invece, con varie disposizioni, ha dimostrato che la sovranità dello Stato si estende anche sulla residenza pontificia » (Dir. Eccl., Firenze 1923, p. 93). Il che mostra che la sovranità del Papa era talmente sui generi che non soltanto non si esercitava su nessun territorio, ma non era accompagnata neanche da un palmo di terreno che fosse di sua piena e assoluta proprietà! Il governo italiano comprese tuttavia che, entrando in Roma, si addossava la responsabilità di sostituirsi alle garanzie territoriali che sopprimeva, mentre assumeva l'ufficio di negatorum gestor di tutta la cattolicità per quel che riguardava la sicurezza e la dignità del Papa. Il contegno dell'Italia ufficiale, che occupata Roma si fermò sulla soglia del Vaticano, non fu dovuto al fatto di avere promulgato la l. delle g., ma alle condizioni di fatto che le imposero e le permisero di sentire, fino ad un certo punto, il valore dell'impegno che aveva preso nei confronti delle potenze e dei popoli cattolici di tutto il mondo. In realtà, un vero esperimento delle guarentigie non fu fatto fino alla guerra 1914-18, durante la quale esse si dimostrarono parzialmente inefficaci, e, sopra un punto sostanziale, inoperanti. La clausura volontaria che il papa Pio IX si infisse fu bene ispirata, perché il mondo diplomatico, di fronte a qualunque offesa gli fosse toccata se fosse uscito dal Vaticano, si sarebbe mostrato indifferente, e forse avrebbe rimproverato il vecchio Papa di andare a cercare incidenti, percorrendo da pretendente le vie di una città dove era stato sovrano. Ad ogni modo, con questa clausura cominciò a mancare l'occasione di applicare quella parte della legge che costituiva il vero onere del governo italiano, cioè il pareggiamento, sia pure dal solo punto di vista degli onori sovrani, del Papa al re. A Roma non vivevano due sovrani, come le guarentigie contemplavano, ma un sovrano che stava al Quirinale e l'augusto Occupante del Vaticano, cioè in pratica di una casa di cui non aveva neanche la proprietà. L'Occupante era libero di scrivere, di parlare, di ricevere numerosissima gente, di fare, insomma, tutto quanto poteva fare un qualunque cittadino italiano. La legge servì, è vero, a permettere che un corpo diplomatico fosse accreditato presso la S. Sede, ma tutti sentivano che la presenza e i privilegi di questo corpo diplomatico dipendevano e dipendono da una tradizione millenaria e dalla potenza di stati stranieri, che non avrebbero rinunciato al loro diritto: così che la l. delle g., registrando i doveri del Regno verso quel corpo diplomatico, non poteva presumere di aver creato in quegli
Stati il corrispondente diritto e la sua esercitabilità. Tanto è vero che le visite al Papa fatte da alcuni sovrani esteri, ospiti del Quirinale, ebbero luogo in forme e con funzioni diplomatiche non contemplate dalla l. delle g., che non aveva il potere di regolare i rapporti tra questi sovrani e la S. Sede. In questo punto dei rapporti con sovrani e Stati esteri, che fu l'unico in cui la parte della legge relativa alle prerogative del Sommo Pontefice ebbe occasione di essere applicata, la legge stessa non fu che un pleonasma. Se si aggiunge che il Papa non riscosse la dote assegnatagli, si vede come anche per questo punto le guarentigie non operarono. Si dirà che c'era, per quanto raramente applicato, l'articolo che puniva le offese al Papa come le offese al re; ma bisogna ricordare che quell'articolo esisteva anche prima del 1870 nella legislazione italiana che puniva le offese ai sovrani esteri. Il Papa cioè visse, durante l'impero di quella legge, quasi per intero sotto il diritto comune, interno e internazionale, cioè due categorie di diritto indipendenti e antecedenti alla l. delle g. Perché la legge si mostrasse operante si sarebbero dovuti verificare tre eventi: 1) che il Papa fosse uscito dal Vaticano; 2) che avesse accettato la dotazione; 3) che l'Italia si fosse trovata coinvolta in una guerra. I primi due casi non si avverarono; e quando la salma di Pio IX, la notte del 13 luglio 1881, fu portata fuori del Vaticano per essere sepolta a S. Lorenzo al Verano, la legge si dimostrò clamorosamente inoperante. Allorché si verificò il terzo evento, con la prima guerra mondiale, tutto il buon volere delle due alte parti valse soltanto a ovattare, con perfetto stile diplomatico, il fatto che le guarentigie non funzionavano, perché gli agenti diplomatici degli Imperi centrali accreditati presso la S. Sede furono costretti a rifugiarsi nella Repubblica elvetica.
La l. delle g. che, contrariamente alle previsioni, non espose mai lo Stato italiano a prestare quegli onori, a sborsare quelle somme ed a subire quei pericoli, di cui la sinistra si era confusamente ma spiegabilmente allarmata, offrirono a tutti i ministri dell'Interno, compresi i più legati alla sinistra stessa, il vantaggio di giustificare in una volta sola, e a nome di essa legge, tutti i provvedimenti di polizia, che sarebbero stati indispensabili in Piazza S. Pietro anche in mancanza delle guarentigie. I quali provvedimenti avrebbero incontrato volta per volta interpellanze e critiche anticlericali, se il governo italiano li avesse presi senza potersi trincerare dietro un obbligo speciale e costante. Ecco il grande servizio che le guarentigie, con la loro solo parvenza, resero ai vari ministri; ecco perché nessuno di essi pensò mai di applicare dal banco del governo quei propositi di abolizione che aveva forse formulato dal suo banco di deputato. La legge non impedì che fossero soppresse a Roma 134 comunità religiose, abolite le facoltà teologiche nelle università, tolto l'insegnamento religioso nelle scuole secondarie (che fu intralciato anche in quelle elementari), misconosciuto il sacramento del Matrimonio, ordinata la leva dei chierici, laicizzate le opere pie e le congregazioni di carità. Eppure il periodo che va dal 1871 al 1929 segna anni fulgidi per il papato, e - sia pure con qualche brusca interruzione, come nel 1898 - una progressiva distensione nei rapporti tra Stato e Chiesa. Effetti felici, indubbiamente; ma che piuttosto che essere attribuiti alla l. delle g., furono dovuti al prudente e paterno contegno dei Papi, al senno e al tatto politico dei governanti e alla coscienza dei cattolici italiani.