GOVERNO. - Il termine non ha una accezione univoca, coprendo concetti diversi, anche se connessi, dei quali converrà dire partitamente.
Dal punto di vista obiettivo o funzionale, per g. può assai generalmente intendersi tutta l'attività dello Stato, nei suoi organi costituzionali esplicati, le funzioni attive o primarie della sovranità, la quale, ravvisati nella dinamica della vita statale gli interessi da assumersi come generali e propri della comunità unitariamente considerata, crea i presupposti ed attua i mezzi idonei a realizzarli. Pertanto come tale va considerata non solo l'attività che in via immediata può dirsi attuazione degli interessi generali medesimi (ad es., la stipulazione di un trattato), bensì, e forse in maggior misura, anche quella che, influendo sulla formazione degli organi, determinando le linee direttrici secondo cui ha svolgersi l'azione dei poteri, imprime all'azione varia e molteplici dell'apparato statale quell'indirizzo unitario che, in via mediata, serve alla realizzazione di un programma, di una politica; quella che l'attività di g. appunto elabora e realizza. Questo criterio teleologico o contenutistico, che quasi generalmente si assume ad individuare l'attività di g., spiega da un lato perché la stessa non possa correttamente configurarsi come funzione in senso giuridico, quasi quarta funzione della sovranità, accanto ed al di sopra delle tre tradizionali (legislativa-esecutiva-giurisdizionale), le quali si caratterizzano invece per elementi giuridico-formali, e cioè per la struttura o per la forma o per l'efficacia degli atti del loro esercizio, e sembrano invero le irriducibili forme di manifestazione della volontà dello Stato. E spiega per converso perché la stessa attività di g. debba ritrovarsi presente nelle manifestazioni degli organi supremi, sia del potere esecutivo che del potere legislativo, concretandosi quindi giuridicamente in atti appartenenti a funzioni giuridiche diverse.
Dal punto di vista subiettivo o istituzionale, per g., in ampio senso, può intendersi il complesso delle istituzioni o degli organi dello Stato che in un dato ordinamento costituiscono i centri da cui promana l'attività ora delineata come di g.; siffatta ampia eccezione abbraccia pertanto non solo gli organi, semplici o collegiali, partecipanti in modo attivo all'esercizio di tale attività, ma anche quelli che, in via di controllo, condizionando l'agire dei primi, esercitano un influsso sostanziale sulla formazione della direttiva politica.
È appunto avendo riguardo a tale ampia eccezione che va proposto il problema della classificazione delle varie forme di g.; problema di fronte al quale, dopo la vastissima letteratura in argomento e le svariatissime opinioni avanzate, più di una voce nella dottrina ha espresso un atteggiamento di quasi scetticismo circa la possibilità di pervenire a risultati scientificamente attendibili. È tuttavia, posto che l'utilità della distinzione è fuori di dubbio, merita ch'essa venga cercata. Or, se si vuole che risponda a fini di logica classificatrice, evitando gli accostamenti descrittivi di connotati non essenziali, la distinzione deve da un lato fondarsi sul criterio giuridico sostanziale, desunto sia dalla varia pertinenza della funzione di g. all'uno o all'altro organo, sia dalle varie relazioni che si pongono tra gli organi che vi partecipano; dall'altro lato essa deve eliminare la complicazione che tale problema soffre assai spesso con quello della classificazione delle forme di Stato, problema logicamente insimulabile al primo, poi che il g., pur inteso in senso ampio, costituisce solo una parte dell'organizzazione giuridica, la quale a sua volta è uno soltanto degli elementi di cui si compone lo Stato; e pertanto deve tale distinzione operarsi, riecheggiando un'opinione autorevole (Crosa), entro l'ambito omogeneo di quegli Stati che siano riconducibili al prototipo di un'unica forma di Stato; precisamente, badando a quella forma che, nel mondo occidentale, ancor oggi può considerarsi prevalente, è a dire che la distinzione va cercata entro quegli Stati che siano suscettibili di appartenere alla forma dello Stato moderno-libero, caratterizzato sinteticamente come Stato costituzionale, rappresentativo e come Stato di diritto, con tutte le specificazioni implicite in tali caratteristiche (pluralità degli organi costituzionali, divisione dei poteri, guarentigie del principio di libertà e di eguaglianza per tutti i cittadini, ecc.).
Procedendo alla distinzione in modo siffatto, si superano o, quanto meno, si considerano come affatto secondarie, tradizionali distinzioni, come (per tacere della tripartizione aristotelica in monarchia, aristocrazia, democrazia) quella fatta dal Machiavelli tra monarchia e repubblica; la quale, applicata nella realtà degli ordinamenti moderni, si riduce a descrivere il modo di organizzazione di un organo, il capo della Stato, configurato come rappresentativo nelle monarchie, mentre per il resto lascia del tutto inespressi gli elementi essenziali che valgono ad integrare la forma di g.; ancora, applicando il principio descritto entro il campo di una stessa forma di Stato, si evita di far tutt'uno di forme di g. le quali, ancorché apparentemente simili, coprono fenomeni affatto eterogenei, cosicché non si perverrebbe con esse ad una unificazione concettuale valida. E infine, delimitando il campo della distinzione nel senso sopra indicato, è ovvio che viene escluso ogni riferimento alle forme di g. che si presentano nelle moderne ed attuali forme di Stato autoritario, il cui ordinamento si allontana.
in misura più o meno profonda (vulnerazione del principio della divisione dei poteri, vulnerazione del contenuto dei diritti civili e politici, ecc.) dai canoni strutturali dello Stato moderno libero.
Sulla scorta del criterio discretivo e del limite che si è assunto, vanno perciò distinte le seguenti forme di g.:
1) G. costituzionale-puro, che, con la scomparsa nel 1918 dell'Impero germanico e delle monarchie che ne facevano parte, nelle quali comunemente se ne ravvisava una esemplificazione, si presenta attualmente solo nella specie repubblicana, denominandosi anche g. presidenziale; l'esempio più cospicuo ne è offerto dagli Stati Uniti d'America. In tale forma la funzione di g. si incentra nel capo dello Stato che è pertanto anche capo del g.; egli procede, in modo autonomo ed indipendente dal controllo delle Camere, alla determinazione dell'indirizzo politico; nomina e revoca, in base alle proprie valutazioni, i ministri, i quali non costituiscono nel loro insieme un organo collegiale o gabinetto, ma sono collaboratori subordinati del presidente, verso lui solo, e non anche verso le Camere, responsabili. Il presidente, che è eletto dal popolo, incontra una indiretta responsabilità politica solo di fronte a quest'ultimo, non invece di fronte alle Camere.
2) G. parlamentare, che nelle sue varie estrinseca-zioni storiche, sia monarchiche, sia repubblicane, si caratterizza per l'incentrarsi della funzione di g. in via prevalente od esclusiva, nel Parlamento o, quanto meno, nel ramo elettivo di quest'ultimo. Tale forma, sorta principalmente in via di prassi (così, ad es., nell'ordinamento inglese e nello stesso ordinamento italiano fino all'avvento del fascismo) ed assunta nella storia costituzionale recente anche sul piano normativo, esige che l'azione dell'organo collegiale (gabinetto), al quale appare normalmente affidata l'attività di g. nella sua fase esecutiva, sia aderente in modo costante ai voleri della maggioranza parlamentare. Tale rapporto di dipendenza e di responsabilità politica del gabinetto verso le Camere si esprime col dire che esso ha bisogno costantemente della fiducia del Parlamento, venendo meno la quale gli incombe l'obbligo di dimettersi. Siffatto rapporto di fiducia, che nella prima fase del g. parlamentare trovava luogo nelle fluide norme della consuetudine costituzionale, venne nelle costituzioni recenti e recentissime regolate minutamente dal diritto, che ha disciplinato forme e condizioni per la sua concessione e revoca.
Il capo dello Stato è l'altro perno su cui si è articolata solitamente questa forma di g.; nelle prime forme storiche, evolutesi dalla monarchia costituzionale, esso costituiva un organo che poteva concorrere in modo sostanziale al funzionamento del sistema; infatti essendo il gabinetto, normalmente, da lui nominato e revocato, sia pure sulla base delle indicazioni della maggioranza parlamentare, poteva sussistere, almeno in via eccezionale, una ulteriore responsabilità politica dei ministri verso di lui. Ma, via via, con l'accettarsi della forza politica nel Parlamento, esso venne perdendo gradualmente ogni potere sostanziale di influsso sulla direttiva politica, cosicché o venne addirittura soppresso o, almeno, svuotato come organo istituzionalmente autonomo, come accadde in talune costituzioni ultraparlamentari del primo dopoguerra (Baviera, Prussia, Estonia, Austria 1920), ove la competenza anche formale a nominare e revocare il gabinetto era assegnata alle assemblee parlamentari; o, in ogni caso, venne a trasformarsi in modo decisivo, diventando un ingranaggio costituzionale essenzialmente estraneo alla funzione della direttiva politica. Esso appare investito invece d'un ruolo diverso, vuoi di tutore della normalità costituzionale nell'azione di g., vuoi, più specificamente, di reintegratore della stessa normalità costituzionale, quando sia turbata, nei momenti di crisi governativa. Qui infatti può operare il suo intervento, o con la designazione della personalità che appare in grado di raccogliere intorno a sé l'appoggio della maggioranza delle Camere, formando un nuovo g.; oppure, quando alla ricostituzione di una maggioranza il Parlamento si riveli assolutamente incapace, procedendo, su conforme proposta del g. dimissionario, allo scioglimento delle Camere.
3) Un'ultima forma che, quantunque solitamente assorbita in quella precedente, merita invece di esserne distinta in base al principio discretivo assunto, è quella che, per il rilievo nettissimo che in essa assume il corpo elettorale, potrebbe denominarsi di g. popolare. Tale forma, che sembra ormai consolidata nell'ordinamento inglese e verso la quale potrebbero a loro volta evolvere i sistemi parlamentari degli ordinamenti continentali, presenta l'organo attivo di g., cioè il gabinetto, più estremamente il capo di questo, il Primo Ministro, come tratti direttamente la loro investitura dal popolo nelle elezioni generali. Il ruolo che nella forma descritta come parlamentare gioca la Camera, sembra essere qui rivestito dal corpo elettorale, di fronte al quale il g. si presenta ogni volta che questioni relative all'indirizzo politico siano di tale portata da invogliare la piattaforma e la stabilità; qui dunque l'elezione acquista il valore di approvazione della linea politica del g. oppure di ripudio della medesima, con contestuale indicazione, attraverso la prevalenza dell'opposto corrente politica della personalità che, come capo della stessa, dovrà essere scelto dal re a nuovo primo ministro. Tale forma di g. si appoggia essenzialmente al cosiddetto «two party system» (sistema dei due partiti) e cioè ad una distribuzione delle forze politiche e ad un sistema elettorale che, lungi dal frantumare la volontà degli elettori in una gamma variopinta di forze, ciascuna delle quali è impotente a dar vita a un efficace (come più spesso accade con l'adozione del sistema proporzionale) assicuri invece più facilmente la polarizzazione dei suffragi attorno a due alternative, delle quali la prevalente ottiene il potere di g., l'altra costituisce l'opposizione.
In un'ultima più ristretta accezione, il termine g. allude all'organo, semplice o collegiale, che, costituendo l'organo centrale del potere esecutivo, esplica l'attività di g. nel suo momento attivo e propulsore, anche se per la sua permanenza nell'ufficio e per il suo funzionamento esso sia soggetto al controllo del Parlamento o del popolo, quando in essi si accenti, come s'è visto, la gravitazione politica del sistema. Mentre il g., in tale senso tecnico, si presenta come organo semplice solo nella forma presidenziale, ove si identifica nella persona del Presidente della Repubblica, nelle forme di g. parlamentari si presenta nella forma collegiale, posto che, normalmente, nell'organo che riunisce i ministri (gabinetto) giace la competenza a formare la direttiva politica. Le esigenze di una più efficiente ed unitaria azione di g. hanno condotto peraltro in tempi recenti ad un contemperamento del principio collegiale, nell'organizzazione di quest'organo, con il principio monocratico, per cui un rilievo ed una posizione in tutto eminente sugli altri ministri è venuta in taluni ordinamenti ad acquistare il suo capo. Così, ad es., nell'ordinamento inglese, ove il Premier ha conquistato un rilievo nettissimo sui colleghi di gabinetto, anche per il fatto di trarre, come s'è detto, la sua investitura quasi direttamente dalla volontà popolare. Tale preminenza che è sancita, come per lo più accade nell'ordinamento inglese, nelle elastiche norme delle «constitutional conventions», può peraltro variare assai in dipendenza del prestigio e delle qualità personali del primo ministro. Una posizione di analogo rilievo era stabilita, anche formalmente, per il Reichskanzler (cancelliere del Reich) nella costituzione tedesca di Weimar (1919), spettando a lui di tracciare le direttive della politica, di proporre la nomina dei ministri al capo dello Stato, e di presiederne il consiglio con voto preponderante in caso di parità. A tali principi sembra anche parzialmente ispirarsi la struttura data al g. dalla nuova costituzione italiana.
Il g., come tale, non era contemplato nello Statuto
albertino, che conteneva solo poche norme (art. 6, 67) relative alla nomina, alla revoca ed alla responsabilità dei ministri. Ma nella vita costituzionale italiana l'organo collegiale raggruppante i ministri, attraverso i quali necessariamente doveva esercitarsi la prerogativa regia, dovendo essi farsi responsabili con la loro controfirma degli atti del sovrano, si configurò subito in modo autonomo, come gabinetto, dando luogo alla forma di parlamentare, che si sviluppò senza soluzioni di continuità fino all'avvento del fascismo. L'ordinamento e la struttura interna del Consiglio dei ministri vennero invece più volte regolati dalla disciplina positiva, la quale, in tempo prefascista, attuava (D. 14 nov. 1901, n. 466) una organizzazione del ministero informata essenzialmente al principio della collegialità, restando il presidente del Consiglio soltanto un «primus inter pares». La legge fascista del 24 dic. 1925, n. 2263, sulle attribuzioni e prerogative del capo del g., facendo di questo l'unico organo competente a determinare l'indirizzo politico, svincolando nel contempo da ogni controllo del Parlamento, segnava in Italia la fine della forma di g. parlamentare, ed avviava in modo decisivo il processo d'instaurazione della forma di Stato autoritaria.
La disciplina del g., nella nuova Costituzione italiana, ha inteso innanzitutto realizzare, statuendola anche sul piano normativo, la forma di g. parlamentare. Essa si attua peraltro con talune essenziali innovazioni, poste che la responsabilità politica del g. si pone ormai esclusivamente verso le Camere, e non anche verso il capo dello Stato, al quale è stato tolto il potere di revoca, prima spettante al re nei confronti dei ministri; potere che consentiva, sia pur in via eccezionale, al sovrano di intervenire profondamente nella funzione di g.; da questa sembra invece sia fatto oggi del tutto estraneo il presidente della Repubblica, il quale riveste prevalentemente un ruolo di garante della Costituzione, che già si è descritto come la tendenza più significativa palesata da questo istituto, nell'evoluzione della forma parlamentare di g.
Secondariamente, il rapporto di fiducia non si presenta più oggi come il fluido legame, che era da presumere esistente nel sistema statutario in via normale, finché non fosse spezzato da un voto ostile al g. dato dalle Camere. Ora il g., che entra nell'ufficio all'atto del giuramento dei ministri dinanzi al presidente della Repubblica, non può procedere all'esecuzione del suo programma, se non a patto di ottenere espressamente la fiducia da entrambe le Camere (art. 94); è disposto pertanto che il g. entro dieci giorni dalla sua formazione si presenti alle Camere per ottenerla; che essa sia concessa o revocata con mozione motivata per appello nominale. Ed ai fini di una maggiore stabilità governativa, si è differenziato opportunamente il voto di dissenso dalla mozione di sfiducia, stabilendosi che solo quest'ultima (presentata da almeno un decimo dei componenti delle Camere e messa in discussione non prima di tre giorni dalla sua presentazione) importi l'obbligo per il g. di dare le dimissioni; obbligo che è temperato dalla facoltà (alternativa) dello stesso g. di farsi promotore dello scioglimento delle Camere, al presidente della Repubblica.
Nella nuova Costituzione il g. ha avuto una configurazione chiaramente distinta ed autonoma rispetto al capo dello Stato; esso si articola sul presidente del Consiglio, sui ministri, e sulla riunione di questi nel Consiglio dei ministri. Il presidente del Consiglio ha assicurato infatti una posizione distinta, non più solo formalmente rispetto agli altri ministri; a lui, che è nominato direttamente dal presidente della Repubblica, spettano attribuzioni: di proporre la nomina degli altri ministri al capo dello Stato; di dirigere la politica generale del g., della quale è responsabile; di promuovere e di coordinare l'attività dei ministri, ai fini dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo. D'altronde sussiste sempre il principio collegiale, posto che i ministri incontrano, accanto alle responsabilità individuali per gli atti del loro dicastero, una responsabilità collegiale per le deliberazioni del Consiglio dei ministri. Quale dei due principi organizzativi abbia la prevalenza diranno in futuro le leggi organizzative, alle quali la Costituzione demanda di fissare il numero e le attribuzioni dei ministri, nonché l'organizzazione della presidenza del Consiglio. L'accusa contro il presidente del Consiglio ed i ministri, per reati compiuti nell'esercizio delle loro attribuzioni, può essere promossa dal Parlamento in seduta comune; sulle accuse è competente a giudicare la Corte costituzionale, con composizione specialmente integrata (art. 136, 6° co. Cost.).