FINANZA PUBBLICA

FINANZA PUBBLICA. - Si suole derivare l'etimologia di finanza dal termine medievale « finatio », « financia » (corruzione da « finire ») e s'intende l'atto con cui si trattavano e conchiudevano (« finare ») i conti per una prestazione di opera, una composizione, una taglia. C'è una finanza privata e una f. p. La prima è costituita in senso largo dalla ricchezza privata; la seconda dalla ricchezza pubblica. Naturalmente, con l'andare del tempo, il significato di finanza andò per una parte ampliandosi e per l'altra determinandosi meglio a seconda delle varie circostanze e necessità sociali.

I. F. P. E ATTIVITÀ FINANZIARIA. - La f. p. ha per oggetto i fatti relativi alla ricchezza che lo Stato e i minori enti pubblici si procurano e impiegano per il raggiungimento dei fini pubblici che si specificano in bisogni pubblici.

Se si ha riguardo al soggetto (lo Stato e, nel suo ambito e secondo le forme ed entro i limiti da esso stabiliti, gli enti minori: regioni, province, comuni, ecc.) che compie tali fatti, si parla di attività finanziaria; e questa espressione sottintende sempre la qualifica di pubblica. Del resto la rilevanza di tale attività nella storia dei popoli - come comunità politiche progredite - è stata sempre così forte ed ha acquistato così chiaro senso, di fronte alle altre attività di ricchezza (dei privati, e dello Stato medesimo in quanto, come i primi, esercita commerci, industriale, ecc.), che la sola parola finanza nell'uso corrente si è sempre dimostrata nel significato proprio di f. p. Finanze nel Cinquecento entrò nell'uso in Francia con riferimento agli enti pubblici, per significare la ricchezza a più specialmente l'entrata dello Stato per il conseguimento dei suoi fini. Il qual compiuto senso si trae bastantemente dalla seguente frase del cancelliere De l'Hospital (1368): - Nos adversaires ont peu de finance, mais ils la ménagent bien.

II. ELEMENTI COSTITUTIVI DELLA F. P. ELEMENTI O PRESUPPOSTI MINORI. - Tre sono, dunque, gli elementi costitutivi dell'attività finanziaria:

a) lo Stato, che forma l'elemento soggettivo; e ciò anche quando si tratta degli enti pubblici ad esso sottoposti, giacché i bisogni pubblici soddisfatti da tali enti rientrano pur sempre nei fini dello Stato, e la finanza loro è regolata dallo Stato, nel modo anche di ordinaria a quella sua propria;

b) i fini dello Stato (elemento oggettivo), i quali sono genericamente determinati come fini di conservazione e di sviluppo dell'organismo politico;

c) la ricchezza, che è costituita da beni economici (reddito e patrimonio) già esistenti in massima parte presso le economie private e dei quali lo Stato si serve in data misura (normalmente, nello Stato medesimo, mediante tributi: imposte, tasse, ecc.) formando le entrate pubbliche e impiegando queste in spese pubbliche.

Gli elementi o presupposti minori dell'attività finanziaria sono relativi all'ambiente storico e locale. Essi riguardano i vari aspetti della vita dello Stato, nella quale è anche la vita della società, nei suoi elementi materiali e spirituali, come sarebbero: il regime produttivo e distributivo delle ricchezze; la distribuzione territoriale della popolazione e la sua divisione in classi di reddito e professionali, e anche, per un poco, la conformazione fisica del territorio stesso; il rispetto che lo Stato ha della proprietà privata, e della libertà in cui tiene il costituirsi del reddito e dei consumi e risparmi privati, e gli scambi con l'estero, la cultura e l'istruzione del popolo, e anche quelli che sono i suoi costumi di vita domestica e sociale; l'educazione fiscale dei contribuenti, le forme politiche e gli stabiliti rapporti che caratterizzano quelli che si dicono diritti civici e di libertà del cittadino, in cui entrano la pubblicità che si fa dei bilanci finanziari e il rispetto in cui si tiene l'opinione pubblica circa l'azione finanziaria dello Stato e degli altri enti pubblici; e via dicendo.

III. LE SPESE PUBBLICHE

Le spese pubbliche, del principio del sec. XIX, dimostrano un notevole e continuo aumento progressivo, in relazione alla crescente dilatazione dei fini dello Stato.

Presentemente, il fine di quella che si chiama sicurezza o prosperità sociale nella gran parte dei paesi europei e americani forma una spinta fortissima all'aumento delle spese pubbliche degli Stati e dei minori enti territoriali (regioni, province, comuni) e non territoriali (enti amministrativi istituzionali creati o riconosciuti dallo Stato con personalità giuridica proprie per conseguire determinati scopi d'ordine sociale ed economico).

Si vanno anzi creando sempre più le condizioni di una finanza parafiscale, la quale, appunto, serve come limite alla finanza classica relativa ai fini fondamentali e tradizionali degli organismi politici, per lasciar posto ad una finanza svolta dagli enti pubblici non territoriali, con scopi e compiti speciali di socialità e d'impulso della vita economica; e tale finanza si conviene chiamare parafiscale, pur non avendo ancora limiti teorici e pratici ben determinati, specialmente riguardo alla natura ed ai compiti di una numerosità di istituzioni e di associazioni di carattere volontario o anche di natura mutualistica obbligatoria, fra cui principalmente le assicurazioni sociali.

Oltre a ciò, una politica di investimenti pubblici, in questo secondo dopoguerra, serve come strumento per attuare mutate forme d'intervento dello Stato sulla vita economica (dirigismo, pianificazione) e agisce pure come forza per raggiungere nuovi scopi di socialità e di progresso civile ed economico. Gli investimenti pubblici costituiscono così un superamento della classica politica delle opere pubbliche (limitata a oggetti di viabilità, porti, fortificazioni, ecc.) e danno al credito pubblico nuove direzioni per nuovi obiettivi da raggiungere su tutta l'economia nazionale anche mediante la manovra generale del credito e degli investimenti privati.

IV. LE ENTRATE PUBBLICHE, IN PRINCIPALE: LE IMPOSTE E I SISTEMI TRIBUTARI

Soltanto nello Stato moderno e nei tempi più vicini a noi le entrate pubbliche sono costituite nella loro quasi totalità da tributi (entrate derivate), mentre nel passato, e tanto più nel medioevo e nella prima età moderna, vi erano fonti di entrate in gran parte costituite da patrimoni che si ritenevano appartenere a titolo personale ai sovrani e principi, ovvero da commerci e produzioni da essi esercitati o promessi (demanio fiscale, produzione entrate originale); oltreché da diritti nelle forme di regale a loro medesimi spettanti e dai quali hanno origine certe forme di imposte dello Stato moderno più progredito.

Le imposte colpiscono i redditi e i patrimoni dei singoli (contribuenti) tanto direttamente (imposte dirette) quanto indirettamente (imposte indirette, che colpiscono i consumi, i trasferimenti delle ricchezze e gli atti di scambio in generale).

Con le imposte gli Stati contemporanei più progrediti giungono a prelevare in media la terza parte della totalità dei rispettivi redditi nazionali. Onde si comprende l'importanza massima che nella f. p. di ciascun paese ha la formazione del sistema tributario, regolato da criteri di organicità e razionalità.

Le imposte, oltre al loro scopo primordiale di procurare le entrate al fisco per le spese pubbliche, odieramente vanno sempre più sviluppando collateralmente anche compiti non propriamente fiscali. Possono, cioè, essere attuate come strumento diretto a modificare o correggere il corso naturale della vita economica (come i dazi protettivi, che servono a limitare la concorrenza all'interno dei prodotti stranieri) o a raggiungere scopi di socialità (come avviene con le aliquote fortemente progressive nelle imposte che colpiscono la capacità contributiva manifestata dalla somma dei redditi o dei valori patrimoniali di una persona fisica, o i patrimoni trasferiti per eredità, legati o donazioni; con tendenza quindi a mitigare la disuguaglianza delle ricchezze individuali), ecc.

Da ciò la distinzione in finanza fiscale e finanza extra-fiscale, che però si presta a lasciare malamente intendere la reale natura del fenomeno finanziario.

V. IL BILANCIO DELLO STATO

Uno strumento contabile e giuridico di grandissima importanza nello Stato moderno, per i riflessi di ogni ordine politico, costituzionale, amministrativo e di ordine nella gestione del denaro pubblico, è il bilancio, sia per la previsione (bilancio di previsione) periodica (che è annuale, ma tendente oggi a periodi più lunghi) dei fatti finanziari rappresentati da partite numeriche tanto per le entrate che per le uscite o spese, e sia per la loro effettuazione e, poi, per il rendiconto (bilancio consuntivo).

VI. LE ENTRATE STRAORDINARIE: IL DEBITO PUBBLICO

Le entrate straordinarie, per far fronte a spese straordinarie, sino ad un certo limite relativamente

ridotto possono essere date da tributi straordinari, ossia mediante temporaneo aumento delle aliquote di alcuni o tutti i tributi esistenti o la introduzione di nuovi tributi in via temporanea.

Nasce quindi un lato, odieramente molto rilevante, dell'attività finanziaria: quello dei prestiti pubblici, nelle specie di: a) debito fluttuante (per sopperire a momentane deficienze di cassa, cioè per pagamenti che nelle previsioni sono ritenuti sufficientemente coperti dal complesso delle entrate che, rispetto a tali pagamenti, sono in ritardo di riscossione), di cui principalmente si ha la forma di buoni del tesoro ordinari (con scadenza breve che in Italia va da uno a dodici mesi); b) debito consolidato, che è o a scadenza indeterminata (senza scadenza) e allora si dice debito irredimibile o perpetuo, o a scadenza determinata, cioè si ha il debito redimibile, per lo più estinguibile mediante sorteggi annuali (ammortizzabile). Vi è una forma intermedia fra il debito fluttuante e quello consolidato, specificata in buoni del tesoro straordinari, con scadenza pluriennale (in Italia prevale quella novennale) che s'inscrive come forma di attesa, per essere alla fine (quando il mercato del credito e le condizioni politiche si presentano favorevoli) trasformato in debito consolidato. Prolungandosi tale attesa, si provvede mediante rinnovazioni dei medesimi buoni giunti alla scadenza.

Naturalmente il debito pubblico determina partite di spese pubbliche ordinarie, per il servizio del pagamento degli interessi dei prestiti da cui è formato, nonché dei premi che spesso vi sono connessi.

All'infuori dei rimborsi e di altre forme di estinzione del debito pubblico, che tendono vieppiù a limitarsi al solo debito fluttuante propriamente tale (ma che pur sempre riprende annualmente), lo Stato ha una sola via palese per ridurre il carico della spesa pubblica per gli interessi del suo debito contratto in condizioni di mercato del credito poco favorevoli: quello della conversione del debito consolidato irredimibile; la quale, quando è volontaria od opzionale (conversione ordinaria), dà luogo alla sostituzione dei vecchi titoli del prestito con titoli nuovi portanti un interesse minore.

VII. F. P. E CIRCOLAZIONE MONETARIA. LE RICORRENTI INFLAZIONI: LORO CAUSE E LORO EFFETTI NELLA FINANZA DEGLI STATI. - Forma materia di grave aspetto anche per la f. p. quello della circolazione monetaria, oggigiorno formata quasi dovunque esclusivamente da biglietti di banca in via principale.

Essa in momenti difficili per la f. p., come quelli nei quali ricorrono spese eccezionali - e, talora, ingenti e a dismisura per potere essere sostenute con gli ordinari mezzi creditizi - determinate da guerre, suole formate un mezzo ed una fonte straordinaria di entrate, quale strumento occulto di debito pubblico (per altro senza interessi), appunto mediante la emissione di carta moneta per i bisogni dello Stato nascenti per tali cause.

La inflazione della circolazione, che ne è la conseguenza inevitabile ed infrenabile - almeno finché durano quelle cause provocatrici -, producendo l'effetto della svalutazione dell'unità monetaria, con i danni sull'intera economia del paese, ha però la virtù di ridurre il peso della massa dei prestiti pubblici precedentemente emessi dallo Stato e dai minori enti pubblici (ed è lo stesso per i prestiti nei rapporti fra privati) in ragione della riduzione del valore della stessa unità monetaria, riferito ai rispettivi momenti di emissione dei prestiti medesimi.

È in conclusione, malgrado l'enorme massa sempre nominalmente crescente dei prestiti pubblici, quale si va facendo dal principio del sec. XIX ad oggi, quasi tutti gli Stati, per effetto delle ricorrenti svalutazioni conseguenti ad altrettante ricorrenti inflazioni monetarie - certo non volute né ricercate dai rispettivi governi - si vengono a trovare di tratto in tratto notevolmente alleggeriti (nel confronto con le altre partite di bilancio) quanto al peso effettivo per oneri di debito pubblico.

VIII. LO STUDIO SCIENTIFICO DELLA F. P. - Come oggetto di studio scientifico, la f. p. dà luogo ad una delle più importanti discipline sociali, insegnata come materia fondamentale in tutte le facoltà di giurisprudenza, di

scienze economiche e di scienze politiche: la scienza delle finanze, insieme al diritto finanziario.

Rispetto a tali studi l'Italia si è acquistata la più alta rinomanza nel mondo, sia per una sua più lunga tradizione secolare e sia per il maggior numero di ingegni che vi si dedicano, per ricerche a pubblicazioni che formano una letteratura scientifica che si va facendo sempre più abbondante e ragguardevole per contributi su ogni genere, specie e aspetto della materia finanziaria, che è fra le più complesse nell'intricato campo delle scienze sociali.

Il fondamento della scienza delle finanze è essenzialmente politico, con carattere etico-giuridico specificantesi nel quadro della dottrina dello Stato.

Nondimeno prevale ancora il primo indirizzo della moderna scienza delle finanze, che le dà fondamento economico, per cui il suo studio è fatto nel quadro della teoria economica, cioè riguarda la scienza delle finanze come una speciale branca della scienza economica. Ma l'errore di un tale, indirizzo si va ora facendo sempre più palese, onde il compito della teoria economica, rispetto

ai fenomeni finanziari, si preciserà come sviluppante una categoria, sia pure importantissima, di studi degli aspetti economici di tali fenomeni, maggiormente riguardo alle imposte. Di esse infatti occorre conoscere gli effetti sulla vita economica (economia finanziaria) per aiutare alla ricerca di sistemi tributari che siano il più possibile efficienti pure rispetto al sano andamento degli affari economici, compatibilmente con i fini fondamentalmente politici dello Stato; i quali, riguardo alla finanza, sono regolati dal fattore morale e dalla coscienza giuridica storicamente operante.

L'indirizzo economico della scienza delle finanze è stato spesso corretto con l'introduzione in esso di elementi politici (non sempre intesi conformemente alla reale natura dello Stato, perseguente fini propri non confondibili con quelli degli individui o di gruppi di individui) o di caratteri sociologici, nei quali dovrebbero rimanere assorbiti - secondo alcuni scrittori - il principio economico e l'elemento politico; mentre però bisognerà riallacciarsi al puro senso della politicità dell'atto finanziario, com'era nei nostri scrittori, a partire da s. Tommaso e sino alla prima metà del sec. XIX, caratterizzato dal fattore morale e dall'ordinamento giuridico dello Stato.

1933; G. Ingrosso, Istituzioni di diritto finanziario, 3 voll., Napoli 1935-46; M. Pugliese, Istituzioni di diritto finanziario, Padova 1937; G. Tesoro, Principi di diritto tributario, Bari 1938; E. Allorio, Diritto processuale tributario, Milano 1942; M. Udine, Il diritto internazionale tributario, Padova 1940. Emanuele Morelli