PLEBISCITO. - Nel diritto pubblico romano
p. indicava una deliberazione adottata dai concilia plebis su proposta dei tribuni, distinta pertanto dalla legge, nella cui compilazione avevano parte tutti i cittadini su proposta di un magistrato cum imperio.
In seguito ad una Lex Hortensia del 286 a. C. i p. vincolano popolo e patrizi, e vi si ricorse più di frequente, come ad un mezzo di legiferare più rapido che i comizi centuriati, e di più sicuro ed agevole maneggio per uomini, quali Mario e Cesare, che si sapevano consentiti dal favor popolare.
Allo Stato romano, come allo Stato antico in genere, rimase tuttavia quasi completamente estranea l'idea di un governo fondato sul consenso dei governati in conformità alla volontà e agli interessi popolari e sul concetto di libertà politica nell'ordine interno e di diritto dei popoli all'auto-governo e all'indipendenza nel campo internazionale.
Il moderno istituto plebiscitario, ha la sua derivazione storica e logica dalle teorie democratiche della Rivoluzione Francese, allorché il 21 sett. 1792, la Convenzione dichiarò «che non può esservi costituzione se non quando essa sia stata accettata dal popolo», e la prassi plebiscitaria, con la parentesi della Restaurazione e dell'Orleansimo, dominò poi l'agitata storia costituzionale francese per quasi un secolo.
A favorire l'idea plebiscitaria ed ispirarne numerose realizzazioni, concorse il principio di nazionalità. Mentre il Congresso di Vienna assumeva il principio di legittimità a cardine del nuovo ordine internazionale europeo, il provò accoglimento a partire dal Congresso di Parigi in cui la diplomazia europea, prendendo atto dei progressi effettivamente compiuti dall'idea nazionale, riconobbe agli aggregati umani, coscienti della propria essenza unitaria e dei propri diritti, l'indipendenza o libertà esterna, presupposto indispensabile all'affermazione della libertà individuale di fronte allo Stato. I p. annessionisti che nei territori degli antichi Stati italiani sancirono l'unificazione della penisola, furono la più cospicua manifestazione del nuovo orientamento nazionale. Sebbene sia oggi pacifico, in dottrina, che il fondamento giuridico dell'incorporazione di quei territori nel Regno di Sardegna non fu costituito dai p., ma da manifestazioni unilaterali di volontà dello Stato sardo, non altra fu la base morale e politica della monarchia unitaria in Italia, né ad altro si deve il favore con cui ne fu salutato l'avvento. Ma la fortuna di cui godette, a mezzo il sec. XIX, l'istituto dei p., fu di breve durata.
Una ragione del discredito in cui caddero i p. è dovuta al frequente e sempre fortunato ricorso che vi fecero il primo ed il secondo Bonaparte, per legalizzare il fatto compiuto, anche antidemocratico, e all'opportunità che essi offrivano di sanzionare con l'autorità del popolo un rivolgentemente antiteologico alla tradizione repubblicana ed agli interessi della classe politica democratica. Certo è che il 28 gen. 1875 l'Assemblea nazionale francese respinse una proposta del radicale Naquet, di regolare con legge costituzionale l'istituto plebiscitario, come già avevano fatto le grandi assemblee rivoluzionarie, e che l'appello al popolo divenne la parola d'ordine dell'estrema destra nazionalista ed antiparlamentare, respinta dai repubblicani d'ogni gradazione e tendenza.
In tempi recenti, si sono aggiunti più attuali e consistenti motivi per escludere i p. dalla vita politica. Per cui in Italia, nel 1946, la soluzione della questione istituzionale ad opera del popolo, anziché dell'Assemblea costituente, fu energicamente avversata dalle tendenze democratiche, propugnata invece da quelle tradizionali ed autoritarie.
Gli argomenti addotti a favore dell'istituto plebiscitario possono riassumersi: 1) nel p. si manifesta l'idea che occorre la diretta partecipazione del popolo ad atti di fondamentale importanza nella vita dello Stato; la coerenza democratica impone a chi muova dal postulato che le manifestazioni di volontà dello Stato non ha di corrispondere alla volontà generale - di consentire e, anzi, di promuovere siffatta partecipazione; 2) il riferire immediatamente al popolo fondamentali decisioni politiche costi
tuisce un correttivo di evidente efficacia a taluni inconvenienti del sistema parlamentare e segnatamente al prepotere delle assemblee legislative.
Stanno a sfavore: 1) l'indocilità di una massa facilmente influenzabile di cittadini a risolvere questioni spesso assai delicate, data anche l'impossibilità di una discussione pacata ed illuminante precedente alla decisione plebiscitaria; 2) le gravi perturbazioni che nel sistema di governo parlamentare induce l'intervento del popolo plebiscitante.
Argomenti che, nell'uno e nell'altro senso, hanno valore relativo, condizionato ai particolari valori ideologici nella cui luce essi si considerano.
Meno controverso è invece il ricorso al p. nel campo dei rapporti internazionali, per risolvere la questione della sovranità su un territorio conteso fra più potenze. Per la prima volta il principio dell'autodécisione dei popoli si esplicò in questa guisa con i p. che nel 1790 trasferirono alla Francia Avignone e il Contado Venosino; qualche altra rara applicazione se n'ebbe sotto il Direttorio e il Consolato; poi, fino alla metà del sec. XIX, il diritto di conquista tornò ad imporsi. Nel decennio dell'unità nazionale italiana 1860-70 i p. ritornerono in auge; così pure al termine della prima guerra mondiale, allorché in diversi territori, già appartenenti agli Imperi Centrali, la questione della sovranità fu sottoposta alle popolazioni interessate. Dopo la seconda guerra mondiale, invece, se si eccettua il p. del 1947 per l'annessione di Briga e Tenda alla Francia, la decisione delle maggiori potenze vincitrici sostituì, in materia, la decisione popolare.
Notevole interesse riveste la distinzione, tutt'altro che pacifica, fra p. e referendum (v. tedesco, rispettivamente, Volksabstimmung e Volksentscheid). La dottrina più antica vede comunemente nel p. un'applicazione del tutto straordinaria, rara e solenne del principio di nazionalità, la quale si avrebbe quando il popolo decida su questioni di massima gravità ed importanza storica; taluno è addirittura proclive a qualificare il p. atto fondamentale ed instaurativo d'un nuovo ordinamento, con il quale si conferiscono i supremi poteri e si pone la prima pietra dell'edificio costituzionale, all'indomani d'una rivoluzione. Il più modesto istituto del referendum sarebbe invece contraddistinto dal suo carattere normale, ordinario, dal suo svolgersi nell'ambito di un ordinamento costituito e dalla sua attinenza a questioni d'importanza minore. Ma, a prescindere dall'evidente errore di considerare anteriore all'ordinamento un atto che, per quanto grande ne sia il rilievo politico, è giuridico solo in quanto la legge lo prevede e lo regola, balza agli occhi l'incertezza d'un criterio discretivo, quale è quello della maggiore o minore importanza d'una consultazione popolare nella vita dello Stato.
Altri, più di recente, ha proposto di chiamare p. l'approvazione popolare d'un evento o fatto storico di costituzionale rilevanza, ricorrendo invece al termine referendum per indicare la decisione popolare relativa ad un atto giuridico, per lo più normativo. Si tratta però d'una distinzione dogmatica tutt'altro che rigorosa, come fra l'altro risulta dalla constatazione che una medesima fattispecie può essere classificata, indifferentemente, quale p. o quale referendum, a seconda che in essa si consideri il complesso dei fatti empirici oppure la legge che li ha assoggettati a disciplina giuridica. Si noti, infine, che, data l'imprecisione terminologica dei legislatori, non di rado vi è discrepanza fra il loro linguaggio e quello proposto dalla dottrina che si accoglie.
BIML: F. Lieber, De la valeur des plébiscites dans le droit intern., in Rev. de droit intern., 1871, p. 139; F. Stoeck, Option und plebiscit, Lipsia 1879; E. Rouard de Card, Les annexions et les plébiscites, Parigi 1880; T. Perassi, Il referendum, Roma 1911; S. Wambaugh, A monograph on plebiscites, Nuova York 1920; C. Lipartiti, La prassi dei p. nelle sistemazioni territoriali seguite alla guerra europea, in Riv. di diritto intern., 1926, p. 205 seq.; M. Guetzévitch, Les nouvelles tendances du droit constit., Parigi 1936, p. 116 seq.; A. Agresti, Istituzioni di democrazia diretta, Napoli 1939; P. Biscaretti di Ruffia, La Stato democratico moderno, I, Napoli 1949, p. 463 seq.
M. Marino Bon Valsassina