UFFICIALE, PUBBLICO

UFFICIALE, PUBBLICO. - Officialis, ab officio, è in genere la persona fisica titolare di un pubblico ufficio. Si può sinteticamente qualificare il suo rapporto con lo Stato o in genere con la persona giuridica pubblica come un rapporto di servizio. Questo concetto vale a definire in modo generico la posizione delle persone che agiscono come organi degli enti pubblici.

I. NOZIONI GIURIDICHE GENERALI

Comunemente i p. u. vengono designati anche con i nomi di autorità, funzionari, impiegati, agenti, senza un preciso significato;

ma nella dottrina giuridica le varie voci il più delle volte sono usate con un valore determinato e specifico.

Anche qui però l'accessione varia secondo i diversi ordinamenti giuridici e negli stessi ordinamenti non mancano discussioni, e a volte, come nel diritto italiano, lo stesso concetto è un po' diverso nel diritto amministrativo e nella legislazione o dottrina del diritto penale.

Nel diritto penale italiano e nella dottrina penalistica p. u. è colui che esercita una pubblica funzione sia come titolare di un ufficio, sia come privato (notaio, esattore delle imposte, ecc.). Si hanno poi p. u. non solo nel campo dell'amministrazione, ma anche in quello del potere legislativo e giudiziario, perché anche qui si hanno pubbliche funzioni (art. 357, Cod. pen. it.; V. POTERI PUBBLICI). Nella scienza del diritto amministrativo più che di p. u. si parla di pubblico funzionario, intendendosi con ciò un organo dell'amministrazione, investito dell'esercizio di funzioni pubbliche. Quindi oltre a restringere il p. u. ad una pubblica funzione amministrativa, si sottolinea la qualità di organo, da cui prescinde la legge penale.

Ufficio o funzione pubblica è concetto generico, che comprende l'esercizio di qualsiasi facoltà attribuita dalla legge, al fine di provvedere ai pubblici interessi. Né si deve confondere la funzione con il servizio pubblico in generale o con un servizio di pubblica necessità (artt. 358-359, ibid.). Perché una funzione pubblica esista, è necessario, oltre l'esercizio, un altro elemento, cioè un certo potere discrezionale, che invece non compete all'incaricato di pubblico servizio, cui è commessa un'opera affatto materiale, risultante da atti prestabiliti (art. 358, ibid.). La partecipazione alla pubblica funzione può essere volontaria (la volontarietà è piuttosto comune al rapporto d'impiego) e obbligatoria o coattiva; e si riallaccia ad una norma di legge che entra in efficacia per l'avversari di fatti determinati. servizio militare (v.) giurati (v.).

Le prestazioni volontarie sono gratuite e retribuite. Nel primo caso il servizio è prestato per senso di civismo e per vantaggi semplicemente morali e di ordine onorifico, che da esso possono derivare (funzionari onorari). Nel secondo caso coloro che abbracciano volontariamente un pubblico servizio o funzione, intendono fare di quello o di questa la loro professione, e sono i pubblici impiegati. Impiegato è ogni individuo che presta la sua opera professionale e stipendia (dal concetto di p. u. e di funzionario è esclusa invece per sé qualsiasi idea di relazione patrimoniale con l'ente pubblico da cui dipende) e fa di tale attività, prestata nell'interesse altrui, la propria occupazione stabile. Ci possono essere quindi p. u. che non siano impiegati anche se retribuiti, mancando il carattere di professionalità (p. es., i ministri), e impiegati non p. u. quando l'ufficio, a cui sono chiamati, è di carattere interno. Interessa mettere in rilievo gli obblighi specifici che essi assumono nei confronti dello Stato e dei singoli cittadini.

II. CENNI STORICI

L'articolazione delle pubbliche funzioni in quel complesso di funzionari e impiegati che viene sotto il nome di burocrazia è di data piuttosto recente, se, come pare, si deve risalire al tempo di Luigi XV, ma il fatto della pubblica funzione o del pubblico impiego è assai più antico. Senza rifarsi al Codice di Hammurabi, in cui esistono evidenti tracce di un sistema di funzionamento burocratico con i suoi pregi ed i suoi difetti (F. Harper, The Code of Hammurabi King of Babylon about 2250 b. C., Chicago 1906, p. 11), basta guardare alla storia di Roma, specie nel periodo imperiale. Il basso Impero poi (sec. IV) era dotato di una numerosa e complessa burocrazia. Però l'organizzazione burocratica, il potere legislativo affidato ai rappresentanti del popolo così com'è oggi, si è estesa soprattutto dal sec. XIX con la formazione degli Stati liberali, basati su costituzione rappresentativa. Lo Stato odierno poi si occupa di molte attività, che nei tempi antichi erano rimesse ai privati. Così è avvenuto che il numero degli uffici pubblici, e conseguentemente dei funzionari, è assai aumentato.

III. FUNZIONI, COMPITI ED OBBLIGHI DEI P. U. - La società è legata verso i singoli da particolari obblighi, che si assommano specialmente in obblighi di giustizia distributiva: dare a ciascuno il suo, secondo la debita proporzione. È legata ancora da particolari diritti, che si assommano anche questi negli obblighi di giustizia legale dei cittadini verso la società. Essendo persona morale, la società non può assolvere per sé e da sé questi compiti, ma ha bisogno di persone fisiche che, debitamente investite, assolvono gli obblighi della società e ne curino il soddisfacimento dei diritti. Questa funzione adempiono i p. u. La distribuzione delle funzioni è fatta in base alle leggi e varia da Stato a Stato. Oltre gli obblighi strettamente giuridici, c'è però un complesso di diritti e di doveri, che sgorga dallo stesso diritto naturale.

Il p. u. ha il diritto: a) di reggere il suo ufficio conformemente alle leggi divine e umane, senza che nessuno possa impedirlo nel libero esercizio delle sue mansioni; b) di ricevere il compenso, pattuito e proporzionato al servizio prestato, in modo da poter vivere convenientemente conforme al proprio grado ed al servizio prestato; c) di rimanere nel proprio ufficio per il tempo fissato; d) di possedere i diritti del riposo settimanale e delle ferie, come delle retribuzioni assistenziali, ecc.

Nel campo dei doveri del p. u. ci si domanda di quale natura sia l'obbligazione che nasce in colui che abbraccia l'esercizio di un pubblico ufficio. Il Vermersch dichiara senz'altro trattarsi di obbligazione di giustizia commutativa verso la società e verso i singoli cittadini (cf. invece Serafino da Loiano, Inst. theol. mor., III, Torino 1937, n. 730, p. 949). La società infatti ha uno stretto diritto di essere bene amministrata. A questo diritto risponde nel p. u. un'obbligazione di giustizia, che sorge anche dal contratto, quando l'ufficio è accettato liberamente. L'obbligazione di giustizia si estende anche ai singoli cittadini, a cui beneficio è stato istituito il pubblico ufficio, così che costoro possono esigere che il p. u. presti loro, per stretto dovere, l'esercizio delle sue funzioni. Fonte prossima di questa obbligazione è la legge, che ha stabilito che il pubblico ufficio venga esercitato per giustizia nell'interesse dei singoli (cf. A. Vermersch, Theol. mor., II, 2a ed., Brugs 1928, n. 507, p. 494).

Verso i singoli cittadini il p. u. può anche contrarre obbligazioni di stretta giustizia commutativa. Il che può avvenire principalmente per tre motivi: a) nel caso cioè che la società abbia assunto obblighi contrattuali, come persona privata, verso i singoli cittadini; b) nel caso in cui la società abbia inteso obbligarsi per stretta giustizia verso i singoli cittadini, come nel caso di assegnazione di posti per concorso; c) nel caso in cui il bene di un cittadino esiga che questi non si trovi a dover sopportare verso lo Stato maggiori oneri degli altri per le esigenze del convivere sociale. Qualche volta gli obblighi che astinguono il p. u. verso la società sono riconfermati da una formale promessa, munita di giuramento. giuramento (v.), sorge allora anche un vincolo di religione. Quando infine, oltre la pubblica funzione, si ha l'impiego, il rapporto e le obbligazioni giuridico-morali traggono vita anche dalla stipulazione di un contratto sottoposto alle comuni norme dei contratti, comprese quelle riflettenti la causa, il consenso, la capacità di contrarre, la tecnica, ecc.

1. Debita preparazione

Per rivestire pubblici uffici si richiede preparazione adeguata. Chi, pur riconoscendo in adatto all'ufficio, tuttavia lo accetta, agisce dolosamente, violando il tacito accordo di un minimo di capacità, implicito in ogni offerta ed accettazione di incarico. Basta però una capacità comune, non è richiesta la massima. Così pure è tenuto a rinunciare se in tempo positeriore venga meno nella capacità di assolvere convenientemente al proprio compito.

2. Diligenza

Una volta accettato l'ufficio, questo deve essere eseguito con la dovuta diligenza; basta una diligenza ordinaria, a meno che non sia stato diversamente pattuito per convenzione espressa o tacita, o il bene comune stesso esiga qualche cosa di più. Nessun incomodo intrinseco all'esercizio delle proprie mansioni scusa dal fedele servizio; perché tutto ciò è compreso in una specie di tacita promessa, che si fa con l'accettazione dell'ufficio. Una volta accettato l'ufficio, non si può rinunziarvi prima del tempo, fraudolentemente, per anticipare i diritti di

pensione. E ciò per giustizia, di modo che chi usasse simili frodi sarebbe tenuto alla restituzione.

3. Modo di compiere il pubblico ufficio

Fra le molteplici obbligazioni del p. u. una è di far rispettare nella propria persona quella dello Stato, e di rendersi utili allo Stato ed ai particolari cittadini. Come compilatore, esecutore, custode delle leggi non può abusare del proprio mandato, ma deve mirare al bene pubblico con giustizia, disinteresse, attenzione e vigilanza. Quando il p. u. è, per ragione del suo ufficio, a contatto con il pubblico, si richiede in esso uno spirito di carità e di comprensione per tutti. Ogni ufficio, specialmente oggi, esige un certo grado di riservatezza nelle cose che si trattano. Questa riservatezza viene comunemente sotto il termine di segreto professionale (v.) che può essere più o meno rigoroso a seconda dei casi e dell'ufficio che si riveste.

4. Abusi

Chi gestisce un pubblico ufficio non può estorcere denaro o doni ad altri, a motivo della prestazione dei suoi uffici, a meno che ciò non sia consentito da legge o consuetudine (v. ESTORSIONE). In caso di estorsione diretta, sorge l'obbligo della restituzione; in caso di accettazione, dietro offerta, quest'obbligo non c'è, se non dopo la sentenza del giudice. Nel primo caso infatti manca il titolo per esigere; nel secondo invece l'ingiustizia non è del tutto palese. Simili abusi vengono ordinariamente colpiti anche dalle leggi penali. Così in Italia l'abuso di ufficio (art. 323), l'interesse privato in atti ufficio (art. 324), l'utilizzazione d'invenzione e di scoperto, conosciuto per ragioni d'ufficio (art. 325), l'omissione o il rifiuto illecito di atti d'ufficio (art. 328), l'abbandono (art. 333), il falso in atti pubblici (art. 495), malversazioni a danno di privati (art. 315), il peculato (art. 314-16), la concussione (art. 317), la corruzione nell'ufficio (art. 318 sgg., 325 sgg.), la distrazione del denaro difformemente dall'uso al quale era destinato, l'abuso delle qualità e della funzione inerente al proprio ufficio tale da costituire negli altri il «metus publicae potestatis» (art. 323), le retribuzioni illecite, la violazione dei segreti di ufficio (art. 326), l'occultamento, la dispersione o distribuzione degli atti, l'arresto illegale (art. 606), l'indebita limitazione della libertà personale (art. 607), l'abuso di autorità contro arrestati (art. 608), le perquisizioni e le ispezioni arbitrarie (art. 609). Poiché non è lecito chiedere ad alcuno una cosa che egli non può prestare senza peccato, non è lecito sollecitare un funzionario a non adempiere coscienziosamente il suo ufficio.

IV. IL P. U. DELLA FUNZIONE LEGISLATIVA. — Negli odierni Stati costituzionali la funzione di legislatore, viene assolta dalle camere legislative, i cui membri sono o deputati o senatori (v. PARLAMENTO; SENATO). Il legislatore è tenuto ad assolvere bene il suo compito di cooperazione per la formazione di buone leggi, prima di tutto per giustizia legale; ma ha pure un obbligo che deriva dalla giustizia commutativa, che consegue l'accettazione del mandato. Non può quindi un p. u. cooperare ad una legge apertamente ingiusta, cioè il cui oggetto sia intrinsecamente cattivo, poiché l'ingiustizia non potrà mai essere sancita e fatta legge esecutiva, sia che ridondi a danno della religione, come della famiglia o dei singoli membri della società o del buon costume. Ciò premesso, se alcuno dà il voto in favore di una legge che nuoce al bene comune, commette un peccato mortale ed è tenuto alla riparazione. Molto più gravemente pecca poi colui che riceve denaro per dare il proprio voto (ed ancor più colui che lo esige e richiede). Questa azione infatti produce un grave danno allo Stato, anche a prescindere se la legge sia giusta o no. Se si riceve denaro per dare il proprio voto ad una legge giusta, non si deve restituire allo Stato, che non ha subito nessuna ingiuria, almeno immediata; ma vi è l'obbligo di restituzione verso colui che ha versato il denaro, poiché l'obbligo di votare la legge giusta esisteva già nel contratto fatto con lo Stato, nell'atto stesso di assumere il mandato. Se invece il voto è stato dato per una legge ingiusta, allora è obbligatoria la restituzione verso lo Stato: ma non pare che vi sia uguale obbligo anche verso chi ha sborsato il denaro. Se infatti la legge è ingiusta, tra i due è stato sti

pulato un contratto turpe, e poiché sulle obbligazioni che derivano da simili contratti vi è difformità di pareri tra i teologi, poiché inoltre la legge civile, comunemente, suole negare l'azione per farne osservare le obbligazioni, si può applicare il principio: «Meliore est condicio possidens». Maggior difficoltà sorge se il premio, nella cui speranza fu commessa l'ingiustizia della votazione della legge, non è denaro o cosa valutabile, ma un incarico od un ufficio, da concedersi da colui che ha corretto. Allora si fa questione se il p. u. colpevole sia tenuto ad abbandonare o no l'incarico o l'ufficio ricevuto. Forse occorre distinguere: se, tenendo l'incarico o l'ufficio, non si reca nessun danno, come, ad es., se l'ufficio presenta utilità sociale, né è stato escluso altri, che aveva diritto a quell'ufficio, può ritenerlo; diversamente, deve abbandonarlo.

In tema di restituzione, occorre sempre aver presente e distinguere, se la restituzione deve essere fatta allo Stato od a colui che ha dato il denaro. Come si è veduto vi può essere l'obbligo verso il primo, senza che vi sia verso il secondo. L'obbligo poi della restituzione allo Stato tiene in solido tutti coloro che hanno votato la legge ingiusta: tutti infatti formalmente e propriamente hanno cooperato a commettere il danno.

Qualora la legge ingiusta riguardi la Chiesa, questa colpisce di scommessa speciali modo riservata chi emana leggi o decreti o disposizioni contro la libertà od i diritti suoi (can. 2334). In simile scommessa incorrono i deputati che votano a favore di tali leggi. Le autorità giudiziarie invece od amministrative statali, che accolgono ricorsi contro l'esercizio della giurisdizione ecclesiastica od applicano le predette misure, pur peccando per l'illecita cooperazione, non incorrono tale censura. L'avallamento di leggi ingiuste può essere causato anche con atteggiamento passivo: sono le forme di cooperazione negativa (non obstante, dicono i moralisti). Queste forme si riducono all'astensione, quando invece sarebbe obbligatorio votare, od all'assenza materiale dalle camere legislative, quando il parlamentare potrebbe e dovrebbe essere presente. A questo proposito si ricorda quanto sopra è stato detto, cioè che ogni pubblico ufficio dev'essere espletato con normale diligenza, pur non richiedendosi una diligenza straordinaria. Questa comunque dovrà essere oculata e tener conto dell'importanza delle sedute, delle premure fatte dall'opinione pubblica e dai capi responsabili e, soprattutto, qualora si esprimesse, delle norme tracciate dall'autorità ecclesiastica.

V. IL P. U. DELLA FUNZIONE AMMINISTRATIVA. — I principi segnalati per i deputati e senatori si devono applicare anche a coloro che hanno l'incarico di tutelare l'amministratione dello Stato. Tutti costoro sono tenuti per obbligo di giustizia legale e commutativa verso lo Stato, per l'incarico assunto; ché anzi, come nota molto bene il Vermeersch, alla persona pubblica, come è lo Stato, si deve maggior diligenza che non ai privati. Sarà tuttavia opportuno considerare brevemente alcune forme di corruzione, oggi più comuni, come l'illecito favoritismo e la vendita di immunità dalle leggi.

5. Il favoritismo

Fuori dei deputati e, in Italia, anche della maggior parte dei senatori, che vengono eletti dal suffragio popolare, tutti gli altri p. u. vengono immessi negli uffici da altri ufficiali, già assunti precedente mentre in servizio. Perciò la prima questione da porsi in questa materia è se vi sia proprio un obbligo di scegliere negli uffici i più degni. Occorre distinguere. Se si indice un concorso, il vincitore del quale acquista il diritto alla nomina, vi è obbligo di giustizia commutativa di scegliere a quell'ufficio il vincitore stesso. E se questi non viene eletto, si commette una grave ingiustizia, con l'obbligo per gli elettori di restituzione verso il vincitore e verso lo Stato, che subisce un danno con l'elezione di un meno degno. Se una simile ingiustizia si commette indirettamente, in quanto la vittoria vien data nel concorso non a colui che la meritò, ma ad un altro, l'obbligo di risarcimento dei danni non sorge, perché un simile modo di procedere non intacca in sé la moralità dell'elezione. Se invece non si indice il concorso, molti pensano ugualmente che vi sia ancora l'obbligo di eleggere il più degno, quantunque non si possa negare la probabilità,

almeno estrinseca, dell'opinione del Vermeersch, il quale, distinguendo a questo proposito tra uffici od incarichi pubblici propriamente detti, ed uffici secondari, nei quali propriamente gli ufficiali sono soltanto aiutanti (come, ad es., i segretari, gli scrittori e gli altri addetti), asserisce che i primi si dovrebbero conferire al più degno; quanto ai secondi sarebbe sufficiente che fossero eletti coloro che sono semplicemente degni (cf. A. Vermeersch, op. cit., II, p. 530). Va comunque osservato che tutti gli uffici ed incarichi sono stati istituiti per promuovere il bene comune. Quando, potendosi, questi uffici non vengono conferiti al più degno, non si può dare una giustificazione ragionevole di un tal modo di agire. Si deve inoltre notare che colui il quale nomina, non fu egli ad istituire l'ufficio; non può quindi assumersi altro potere, oltre quello che gli è conferito o dalla legge o dagli statuti. E sarebbe poco conveniente consentire come principio che il potere possa essere conferito in base all'accepto personarum. Colui infine che conferisce un ufficio ad un meno degno, quando l'assegnazione non è fatta per concorso, non è tenuto alla restituzione verso il più degno, perché è la sola la giustizia distributiva. Ma se un danno reale viene arrecato allo Stato, c'è violazione di giustizia commutative e sorge l'obbligo della restituzione.

6. Evasioni legali

Se un p. u. favorisce, dietro compenso, un'evasione dalla legge, è sempre tenuto alla restituzione verso lo Stato. È tenuto poi alla restituzione anche al privato, se il denaro è stato richiesto. Non è invece tenuto, se il denaro è stato concesso spontaneamente (v. SORA). Un p. u. di grado inferiore, al quale il superiore comandi di avvallare un'evasione dalla legge, è tenuto a resistere in tutte le forme possibili. Può solo subire l'ingiusto comando, quando, opponendosi, si trovasse egli stesso a subire un grave incomodo. Concludendo tutto si riassume in questi due principi: che niente si faccia di danno per lo Stato e che si provveda sufficientemente ai suoi interessi con quella diligenza che richiede il bene comune e che è stata implicitamente promessa all'atto di accettazione dell'ufficio (Vermeersch, op. cit., II, pp. 480-81).

7. Ceto burocratico

I p. u., specialmente i più stabili nel ruolo amministrativo, tendono quasi insensibilmente a differenziarsi dalle altre classi ed a costituire quasi una classe a sé, i cui membri hanno in comune, oltre interessi ed attività, anche una specie di forma mentis, il rispetto esagerato della formola legale, dell'autorità dello Stato ed altre abitudini. Si sentono, e lo sono effettivamente, i depositarie delle funzioni tecniche permanenti dello Stato, al di sopra ed al di fuori delle fluttuazioni dei governi, espressi dai partiti. Ciò dà origine al formarsi di un ceto burocratico, che si fa tanto più forte quando si consolida l'autorità dello Stato. Esso però non può, né deve degenerare in una specie di casta, che si seggghi ingenerosamente dal popolo e voglia regolare tutto assolutamente dall'alto, mutandosi in un duro, ingiusto e grave meccanismo che pesi come un incubo sull'intera vita pubblica.

VI. IL P. U. NELLA FUNZIONE GIUDIZIARIA: V. GIUDICE; MAGISTRATO.