PARLAMENTO. - I. STORIA. - Il termine parlamentum fu usato nell'età di mezzo per indicare istituzioni fra loro diverse, cioè da un lato le assemblee generali del popolo dei Comuni italiani, dall'altro alle magistrature, come avvenne in Francia, e infine gli « stati » generali e provinciali, riunioni, queste ultime, dei tre ordini privilegiati: clero, nobiltà feudale, città.
Taluna di queste assemblee aveva le sue radici in età molto remota, come l'assemblea del Regno d'Italia dei secc. XI-XIII che si ricollegava a quella carolingia e, per mezzo di questa, a quella formata da duchi, gastaldi, fedeli del Re, e da una parte del popolo: l'exercitus del Regno longobardo. In generale, però, tali assemblee si formarono nei secc. XIII-XIV, cioè verso la fine dell'età feudale propriamente detta. Fu l'appartenenza alle classi ed enti privilegiati propri dell'età feudale, che determinò chi avesse il diritto di prender parte alle assemblee generali e influì sulla formazione di quelle provinciali. Queste ultime pare si costituissero per la fusione di riunioni che avevano luogo nei grandi territori, ducati o marche, per la tutela della pace e per fiancheggiare i messi regi nell'amministrazione della giustizia, riunioni che eran formate dai maiores terrae, con altre riunioni che il duca o marchese faceva per aver consiglio dai suoi vassalli. Quando, nel sec. XIII, i duchi o marchesi vollero riprendere nelle loro mani, con maggior vigore, il potere sui loro territori, queste varie assemblee provinciali si fusero e presero una figura più distinta. Uno dei loro scopi precipiti fu quello di difendere i privilegi degli «stati» contro gli abusi dei principi e dei loro funzionari. Si ebbero così numerose assemblee in Europa dette «stati», benché questa parola indicasse più propriamente i vari ordini dai quali l'assemblea era formata. Così si parlò in Francia di «stati generali» per indicare l'assemblea generale del Regno. La denominazione di «stati provinciali» fu introdotta dagli storici per indicare quelli che si riunivano nelle grandi provincie del Regno, come il Delfinato, la Savoia, la Normandia, ecc. I documenti parlano soltanto di états de Normandie, oppure de Savoye. Il termine p. ebbe il sopravvento soprattutto in Inghilterra ed in Italia.
L'ordinamento normale di questi p. fu fondato sui tre «stati» già ricordati. Il primo di essi fu formato da ecclesiastici: questi dovettero essere presenti già nelle assemblee del Regno longobardo e continuarono ad intervenire in quelle carolingie e nelle posteriori come grandi dignitari del Regno, nelle cui mani stava, di frequente, l'elezione del Re. Quanto alle assemblee provinciali, il clero vi interveniva a motivo delle ampie giurisdizioni che godeva e delle estese terre da esso possedute, oltre che per la posizione eminente che aveva nella provincia. Lo «stato» o «braccio» ecclesiastico era costituito nelle assemblee provinciali da vescovi, da Capitoli, da abbazie e da monasteri. I primi intervenivano, come pure gli abati, personalmente; gli altri inviavano procuratori.
Nello «stato» dei feudali o baroni, come si chiamavano in Sicilia, si distinguevano talvolta più categorie che avevano diversa origine. Requisito essenziale era quello di dipendere direttamente dal principe. Non di rado il diritto d'intervenire spettava non ad una singola persona, ma a un casato feudale, e regole interne del casato stabilivano chi dovesse intervenire per esso al p. e come si stabilissero i turni fra gli aventi diritto. Se intervenivano più persone, avevano un unico voto. Quanto alle città, il loro diritto ad intervenire all'assemblea dipendeva o da una consuetudine affermatasi nella prima formazione del p., oppure da un particolare privilegio del principe. La dipendenza diretta da questo era pure per le città condizione essenziale: ciò dicevasi nel Regno di Sicilia aver la qualità di «demaniale», e braccio demaniale si denominò perciò il braccio delle città o di «università». Le città erano rappresentate in p. da loro inviati che di rado avevano pieno mandato; il più delle volte dovevano riferire ed ottenere l'assenso del Consiglio del comune per le deliberazioni proposte. La costituzione del p. con tre «stati» è la normale; si deve osservare però che nelle origini l'assemblea era composta soltanto dagli ecclesiastici e dai feudali; le città vennero aggiunte successivamente; nell'assemblea del Regno d'Italia pare che ciò accadesse verso il 1130. Più tardi ciò accadde anche nel P. siciliano ed ancor più tardi nel P. inglese (1265). Nel sec. XVI il P. delle Marche si ridusse ad un'assemblea di rappresentanti di Comuni, perché ecclesiastici e feudatari non v'intervenivano più.
Quanto poi al modo di riunirsi, si osserva che in Sicilia, originariamente, i tre «stati» o «bracci» si radunavano insieme, ma poi, per influenza delle consuetudini spagnole, ciascuno sedette per conto proprio. Nel P. inglese la Camera Alta fu costituita dal clero e dai baroni, mentre dell'altra facevano parte i nobili della campagna ed i rappresentanti dei Comuni.
Quanto alla competenza parlamentare, essa si definisce con regole fisse soltanto in epoca avanzata. Per lungo tempo, in molti p., fra i quali quello inglese, gran parte delle sedute fu occupata dalla discussione e decisione di affari giudiziari: competenza che era stata ad essi tramandata dalle assemblee più antiche alle quali erano deferiti processi di grande importanza e che, inoltre, decidevano le controversie sorte fra i propri membri. In seguito tale competenza fu ridotta a casi straordinari e principale oggetto dei dibattiti parlamentari furono gli aggravi finanziari. Questa parte della competenza ebbe la maggiore importanza per lo svolgimento dei poteri del p., perché questo approfittava delle richieste del principe per ottenere, in cambio, riforme nella legislazione, nell'amministrazione od altri provvedimenti. Ciò diede adito al formarsi della concezione delle relazioni fra «stati» e principe, come d'un rapporto di carattere contrattuale. La concessione di tali sussidi diede inoltre modo agli «stati» di controllare i funzionari del principe per vedere se il denaro accordato fosse stato speso nel modo convenuto e questo aprì la via ad un controllo sulla pubblica amministrazione.
Un'altra importante funzione fu quella legislativa, che fu potere originario delle assemblee generali, mentre per quanto riguarda i p. provinciali ebbe il suo riconoscimento in una decisione del Consiglio dell'Impero del 1231, secondo la quale i principi non potevano emanare nuove costituzioni o nova iura senza il consenso dei maiores et meliores terrae. I p. ebbero poi una speciale competenza per i provvedimenti militari.
Quanto al funzionamento di queste assemblee, ci fu grande varietà ed essa dipese dall'autorità che il p. s'era acquistata. Nei territori e nei periodi nei quali esso ebbe larga ingerenza negli affari pubblici ed influì anche sulla politica estera, come accadde dei P. piemontesi nei secc. XV e XVI e del P. friulano prima della caduta del governo del patriarca d'Aquileia, le sedute parlamentari erano molto frequenti ed il consiglio, organo permanente del p., si riuniva senza interruzione. Si vede invece il P. siciliano riunirsi, durante la dominazione spagnola, in via ordinaria di tre in tre anni.
In nessuna parte d'Europa il p. prese di fronte al sovrano una posizione così indipendente come accadde in Inghilterra dopo la rivoluzione del 1688 che cacciò il re Giacomo II dal trono. Da allora la Camera dei Comuni inglese iniziò quella evoluzione che la portò, per tappe successive, ad essere il modello di tutte le altre. Di una simile evoluzione non c'è esempio nel Continente. Invece, in alcuni paesi, e particolarmente in Germania, gli «stati» si posero dinanzi al principe come una potenza ad esso equivalente, così che si ebbe nel principato un vero dualismo. Ciò non avvenne nei P. italiani che andarono, invece, progressivamente decadendo nei secc. XVI-XVIII, per le mire assolutistiche dei principi che guardavano con diffidenza questi corpi che limitavano il loro potere specialmente nel settore finanziario: le stesse tendenze per le quali i re di Francia non riunirono gli «stati» generali dal 1614 in poi, finché l'ondata rivoluzionaria del 1789 li costrinse a convocarli di nuovo. Alla fine del sec. XVIII esistevano ancora in Italia: il P. siciliano, gli «stamenti» o stati di Sardegna, il P. delle Marche e quello del Friuli. Tutti erano ridotti a vane ombre e rappresentavano una società dominata dal privilegio che doveva presto scomparire. D'altra parte, quando i sovrani, spossessati da Napoleone dei loro Stati, riuscirono a ricuperarli, non provarono alcun desiderio di ristabilire quei vecchi p., volendo dare pieno svolgimento all'assolutismo.
Il solo P. siciliano ebbe una breve storia interessante nel periodo 1812-15. Esso fu riordinato nel 1812, prendendo a modello il P. inglese; furono create perciò una
Camera dei Pari ed una Camera dei Comuni. L'esperimento non riuscì, sia per l'inesperienza dei parlamentari, sia per la difficoltà di far allignare nella terra siciliana istituzioni straniere, sia, soprattutto, per l'ostilità del re Ferdinando III, il quale, il 14 maggio 1815, sciolse il P. e non lo riconvocò più.
BIBL.: sources
II. NEGLI STATI MODERNI
P. è il nome con cui si indicano genericamente le assemblee legislative (cf. Costituzione italiana, parte 2°, tit. I), le quali sono per lo più elette da tutti i cittadini dotati del diritto di voto (v.) politico.Negli Stati a p. bicamerale, l'espressione stessa viene non di rado usata solo per indicare la Camera elettiva, quando l'altra non lo sia; mentre in Inghilterra essa riveste un più ampio e specifico significato, abbracciando tutti e tre gli organi legislativi (e cioè: il re, le Camere dei Lords e dei Comuni), negli Stati Uniti e in quelli dell'America latina, le assemblee legislative sogliono essere collettivamente designate piuttosto con l'espressione di Congresso.
1. Il bicameralismo
Nella grande maggioranza degli Stati contemporanei il p. è bicamerale, costituito cioè da due diverse Camere (Camera dei deputati e Senato della Repubblica in Italia, Assemblea nazionale e Consiglio della Repubblica in Francia, Camera dei rappresentanti e Senato nel Nordamerica, ecc.). Oltre alcuni piccoli Stati (Lussemburgo, Monaco, S. Marino, ecc.), hanno, infatti, oggi un p. unicamerale solo la Turchia, la Spagna e taluni Stati europei satelliti dell'URSS.Il bicameralismo è sorto, tuttavia, in modo del tutto empirico, in Inghilterra, nella prima metà del sec. xiv quando l'originario unico p. si scisse in due distinti collegi: l'uno comprendente gli alti feudatari, laici ed ecclesiastici (i cosiddetti lords temporali e spirituali, convocati individualmente) e l'altro i rappresentanti dei borghi e delle contee (borghesi e cavalieri), designati dalle rispettive comunità. Invece, durante il sec. xix, quasi tutte le Costituzioni europee lo adottarono con deliberato proposito, sia, in un primo tempo, per continuare a giovarsi della secolare esperienza di governo della classe della nobiltà, radunandone gli esponenti in una Camera alta (Camera dei magnati in Ungheria, Camera dei signori in Prussia, ecc.), sia, dopo l'esempio nordamericano (1787), per consentire una diretta partecipazione al lavoro legislativo agli Stati-membri dei vari Stati federali, quando essi si costituirono (Svizzera 1848, Germania 1871, ecc.), ponendo accanto ad una prima Camera, composta da rappresentanti eletti proporzionalmente alla popolazione di ognuno degli Stati-membri, una seconda Camera formata, sulla base del principio dell'uguaglianza giuridica dei medesimi, da uno stesso numero di rappresentanti per ciascuno di essi. Nelle successive costituzioni di Stati unitari si finì per adottare il sistema bicamerale per motivi di opportunità politica, messi in evidenza da recenti vicende costituzionali, quali la possibilità di valersi nella seconda Camera di elementi esclusi dall'entrare nella prima, ecc.
Si tentò pertanto, generalmente, di dare differente struttura alle due assemblee. Ma, scomparso il metodo della nomina vitalizia dei membri della seconda Camera da parte del capo dello Stato (come avveniva, ad es., per il Senato statutario italiano), e mostratosi poco conveniente il sistema cosiddetto misto (in cui la nomina, l'elezione, l'ereditarietà, l'appartenenza d'ufficio tutte insieme contribuivano a costituirla: ad es., Camera dei
Pari nipponica fino al 1945), si preferì formare la seconda Camera con un procedimento elettivo, seppure diverso nelle sue modalità da quello adottato per la prima: in ordine, ad es., al numero dei membri e all'età degli elettori e degli eleggibili, alla durata del mandato, alla rinnovazione totale o parziale dell'assemblea, all'estensione ed alla natura dei collegi elettorali, ecc.
Tuttavia, ora in Italia, la differenza di composizione delle due assemblee appare assai limitata (tanto più che le leggi elettorali hanno avuvata, per buona parte, la rigida affermazione dell'art. 57 della Costituzione che «il Senato della Repubblica è eletto a base regionale»). Ad ogni modo: la Camera è più numerosa del Senato; gli elettori della prima devono avere 21 anni e gli eletti 25, mentre per la seconda le corrispondenti età sono portate a 25 e 40; la durata del mandato è rispettivamente di 5 e di 6 anni; i collegi elettorali della prima sono plurinominali e si è adottato un sistema di rappresentanza proporzionale con utilizzazione dei resti in una lista nazionale uninomiale (T. U. 5 febbr. 1948), per la seconda si sono configurati collegi uninominali e per ricoprire immediatamente l'unico seggio, occorre il 65% dei voti validi espressi nel singolo collegio, distribuendo, poi, i seggi residui (che sono, di consueto, la gran maggioranza) parimenti con un sistema di rappresentanza proporzionale, operante, tuttavia, nel solo ambito regionale (legge 6 febbr. 1948).
Quanto alle reciproche attribuzioni, se il bicameralismo classico imponeva una piena parità fra le due assemblee, spesso in pratica (specie se una delle medesime non era elettiva, come ora il caso, ad es., dell'Italia statutaria) si venne a profilare una sensibile diversità nel loro rispettivo peso in ordine alla vita politica (diversità non di rado, poi, riconosciuta formalmente anche dalla legge: v., ad es., in Inghilterra, i Parliament acts del 1911 e del 1949 a favore della Camera dei Comuni). In Italia, peraltro, nel 1947 si riaffermò la piena parità di attribuzioni fra le due assemblee.
2. Struttura e funzionamento interno delle Camere
Le Camere sono, giuridicamente, organi collegiali e costituzionali dello Stato, privi di una propria distinta personalità giuridica (con la sola eccezione dell'Inghilterra), ma con piena indipendenza, organizzativa e funzionale (estesa pure nell'ambito finanziario), e dotati di particolari prerogative parlamentari a tutela dei loro componenti (irresponsabilità per i voti e le opinioni espresse durante le sedute; necessità di una autorizzazione a procedere delle rispettive assemblee per poter addivenire al loro arresto od alla loro traduzione in giudizio; ecc.).Ogni Camera regola poi la propria organizzazione interna con appositi regolamenti parlamentari e si giova di un proprio ruolo di funzionari, che fanno capo ad un segretario generale (Clerk nelle Camere anglosassoni). Ognuna elegge degli «Uffici di presidenza» (Cost. ital., art. 63), formati da un presidente (speaker nelle Camere anglosassoni) e da vari vicepresidenti, questori e segretari. Spesso inoltre si suddividono in molteplici «gruppi parlamentari» in corrispondenza, per lo più, ai diversi partiti politici, che assumono una notevole importanza nel quotidiano svolgersi della vita parlamentare (formazione su base proporzionale di tutte le commissioni elette dalle assemblee; Cost. ital., artt. 72 e 82; ecc.).
In aderenza alle opinioni dominanti nel corpo elettorale si esige per le Camere rappresentative una frequente rinnovazione: le legislature (e cioè gli accennati periodi di vita delle assemblee) sono, perciò, sempre brevi (oggi, in Italia, di 6 anni per il Senato e di 5 per la Camera). Inoltre, il capo dello Stato può sciogliere in anticipo le Camere, quando lo ritenga opportuno (in Italia, peraltro, per l'art. 88 della Costituzione, solo dopo averne sentito i presidenti e non durante gli ultimi 6 mesi del suo ufficio). Le sessioni, invece, costituiscono i periodi continuativi di lavoro parlamentare: e sono ordinarie quando la convocazione delle assemblee è automaticamente fissata in determinati tempi dell'anno (in
Italia, per l'art. 62 della Costituzione, «le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbr. e di ott.»); straordinarie, se la sessione viene indetta eccezionalmente dal capo dello Stato, o dal loro presidente, o da un determinato numero di membri (in Italia i 2/3).
Le sedute delle Camere sono normalmente pubbliche, ed i cittadini possono rivolgere ad esse petizioni (v. PETIZIONE), ma solo per scritto; le loro deliberazioni sono, peraltro, valide soltanto se è presente il prescritto numero legale di componenti (in Italia, la maggioranza assoluta); speciali poteri disciplinari spettano al presidente per dirigere le discussioni, ed apposite norme regolamentari consentono, fra l'altro, di ridurre entro i dovuti limiti l'eventuale ostruzionismo da parte della minoranza diszenziente. Ma il regolare svolgimento dei lavori delle Camere si ottiene, in genere, più ancora che dalle norme giuridiche, con la coscienza osservanza di quelle regole di correttezza costituzionale, che costituiscono il cosiddetto galateo parlamentare (tanto rigidamente rispettato, ad es., nel P. britannico).
3. Funzioni del P
Sono di natura legislativa; ma gli sono usualmente conferite anche altre funzioni, di natura materialmente esecutiva, e, talora, pure giurisdizionale (v. POTERI PUBBLICI).Mentre nelle monarchie contemporanee la legge formale è un atto complesso dovuto alla concorde volontà del re (cosiddetta sanzione) e delle Camere, nei governi repubblicani, invece, essa si presenta come la volontà delle sole Camere. Il presidente della Repubblica ha, infatti, soltanto un veto sospensivo, potendo rinviare alle Camere per una nuova votazione la legge pervenutagli per la promulgazione (ch'egli compie esercitando una funzione prettamente esecutiva); ma se le Camere rinnovano il loro voto (a maggioranza semplice, per l'art. 74 della Cost. it.; a maggioranza dei 2/3 per la Cost. nordamericana; ecc.), l'entrata in vigore della legge non potrà, di regola, venir ritardata.
L'esame e l'approvazione dei disegni di legge (d'iniziativa parlamentare, governativa, popolare, ecc.) nell'interno delle singole Camere possono aver luogo seguendo sistemi assai diversi; ma il più diffuso (Cost. ital., art. 72) risulta oggi quello delle cosiddette Commissioni legislative, competenti ognuna per una diversa materia, le quali svolgono tutto il necessario lavoro preparatorio, accompagnando, poi, dinanzi all'assemblea il disegno di legge con una propria relazione, talvolta accomunata con un'altra di minoranza. Per i provvedimenti legislativi di minore rilievo la Costituzione italiana si accontenta talora della semplice approvazione da parte della Commissione, riunita, allora, in sede deliberante, per alleggerire così un poco l'assemblea dal crescente peso del lavoro legislativo.
Il controllo politico si esercita di per sé con le interrogazioni, le interpellanze e le inchieste parlamentari, sfociando nel voto di mozioni che, se di sfiducia, determinano le dimissioni del ministro competente o (se del caso) dell'intero Gabinetto: e quando tale gesto viene ripetuto con irriflessivo arbitrio dalle Camere, dà luogo ad un dannoso ed irresponsabile prepotere, che prende il nome di parlamentarismo. Nelle forme di governo presidenziali (come quella degli Stati Uniti), ove i ministri sono politicamente responsabili solo verso il presidente e non verso il Congresso, è sembrato allora necessario attribuire dettagliatamente alla seconda Camera alcune specifiche funzioni di controllo sull'operato del capo dello Stato (ad es.: il Senato nordamericano deve approvare, con la maggioranza dei 2/3, i trattati stipulati dal presidente, le nomine da lui compiute dei più alti funzionari, ecc.).
Il controllo finanziario si esplica con il voto della legge di bilancio che, con la sua rigida ripartizione in «capitoli» della spesa consentita per ogni Ministero, viene a costituire, al riguardo, un inderogabile criterio di utilizzazione del pubblico denaro, e con la continuativa verifica dell'integrale esecuzione della legge in parola appoggiandosi, di norma, su speciali «organi di controllo», affiancati a quelli esecutivi attivi (ad es., in Italia, giovandosi della Corte dei conti).
Più limitate, invece, sono ormai, quasi ovunque, le funzioni di natura giurisdizionale ancora attribuite al p. Esse erano state, infatti, conferite nell'Ottocento alle Camere continentali europee con una certa larghezza, ad imitazione di quanto avveniva in Inghilterra ove, ancor oggi, la Camera dei Lords funziona, in taluni casi, da suprema Corte d'appello (in base alla procedura cosiddetta d'impeachment i ministri, in materia penale, vengono accusati dai Comuni e giudicati dai Lords). Ma, in seguito, le accennate funzioni sono state per la più parte devolute a speciali organi giurisdizionali.
Così, ad es., in Italia (prescindendo dalle autorizzazioni a procedere, concesse nei riguardi dei propri membri), il P. esplica funzioni di tal natura solo quando, in seduta comune delle due assemblee, deferisce al giudizio della Corte costituzionale, a maggioranza assoluta dei suoi membri, il presidente della Repubblica, e a maggioranza relativa, il presidente del Consiglio ed i ministri (Cost. ital., art. 96) per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni.
BIBL.: sources
Paolo Biscaretti di Ruffa