PARLAMENTO

PARLAMENTO. -

I. Storia

Il termine parlamentum fu usato nell'età di mezzo per indicare istituzioni fra loro diverse, cioè da un lato le assemblee generali del popolo dei Comuni italiani, dall'altro alte magistrature, come avvenne in Francia, e infine gli « stati » generali e provinciali, riunioni, queste ultime, dei tre ordini privilegiati: clero, nobiltà feudale, città.

Taluna di queste assemblee aveva le sue radici in
età molto remota, come l'assemblea del Regno d'Italia
dei secc. XI-XIII che si ricollegava a quella carolingia e,
per mezzo di questa, a quella formata da duchi, gastaldi,
fedeli del Re, e da una parte del popolo: l'exercitus del
Regno longobardo. In generale, però, tali assemblee si
formarono nei secc. XIII-XIV, cioè verso la fine dell'età
feudale propriamente detta. Fu l'appartenenza alle classi
ed enti privilegiati propri dell'età feudale, che determi-
nò chi avesse il diritto di prender parte alle assemblee
generali e influì sulla formazione di quelle provinciali.
Queste ultime pare si costituissero per la fusione di
riunioni che avevano luogo nei grandi territori, ducati
o marche, per la tutela della pace e per fiancheggiare i
messi regi nell'amministrazione della giustizia, riunioni
che erano formate dai maiores terrae, con altre riunioni
che il duca o marchese faceva per aver consiglio dai suoi
vassalli. Quando, nel sec. XIII, i duchi o marchesi vollero
riprendere nelle loro mani, con maggior vigore, il potere
sui loro territori, queste varie assemblee provinciali si
fusero e presero una figura più distinta. Uno dei loro
scopi precipui fu quello di difendere i privilegi degli
stati o contro gli abusi dei principi e dei loro funzionari.
Si ebbero così numerose assemblee in Europa dette «stati»,
benché questa parola indicasse più propriamente i vari
ordini dai quali l'assemblea era formata. Così si parlò
in Francia di «stati generali» per indicare l'assemblea
generale del Regno. La denominazione di «stati provin-
ciali» fu introdotta dagli storici per indicare quelli che si
riunivano nelle grandi provincie del Regno, come il Del-
funto, la Savoia, la Normandia, ecc. I documenti par-
lano soltanto di états de Normandie, oppure de Savoye.
Il termine p. ebbe il sopravvento soprattutto in Inghil-
terra ed in Italia.

L'ordinamento normale di questi p. fu fondato sui
tre «stati» già ricordati. Il primo di essi fu formato da
ecclesiastici; questi dovettero essere presenti già nelle
assemblee del Regno longobardo e continuarono ad in-
tervenire in quelle carolingie e nelle posteriori come
grandi dignitari del Regno, nelle cui mani stava, di fre-
quente, l'elezione del Re. Quanto alle assemblee pro-
vinciali, il clero vi interveniva a motivo delle ampie giu-
riscizioni che godeva e delle estese terre da esso posse-
dute, oltre che per la posizione eminente che aveva nella
provincia. Lo «stato» o «braccio» ecclesiastico era co-
stituito nelle assemblee provinciali da vescovi, da Capi-
toli, da abbazie e da monasteri. I primi intervenivano,
come pure gli abati, personalmente; gli altri inviavano
procuratori.

Nello «stato» dei feudali o baroni, come si chiama-
vano in Sicilia, si distinguevano talvolta più categorie
che avevano diversa origine. Requisito essenziale era
quello di dipendere direttamente dal principe. Non di
rado il diritto d'intervenire spettava non ad una singola
persona, ma a un cassato feudale, e regole interne del
casato stabilivano chi dovesse intervenire per esso al p.
e come si stabilissero i turni fra gli aventi diritto. Se
intervenivano più persone, avevano un unico voto. Quanto
alle città, il loro diritto ad intervenire all'assemblea di-
pendevano da una consuetudine affermatasi nella prima
formazione del p., oppure da un particolare privilegio
del principe. La dipendenza diretta da questo era pure
per le città condizione essenziale: ciò diceva nel Regno
di Sicilia aver la qualità di «demaniale», e braccio de-
maniale si denominò perciò il braccio delle città o di
«università». Le città erano rappresentate in p. da loro
inviati che di rado avevano pieno mandato; il più delle
volte dovevano riferire ed ottenere l'assenso del Consiglio
del comune per le deliberazioni proposte. La costituzione
del p. con tre «stati» è la normale; si deve osservare
però che nelle origini l'assemblea era composta soltanto
dagli ecclesiastici e dai feudali; le città vennero aggiunte
successivamente; nell'assemblea del Regno d'Italia pare
che ciò accadesse verso il 1130. Più tardi ciò accadde
anche nel P. siciliano ed ancor più tardi nel P. inglese
(1265). Nel sec. XVI il P. delle Marche si ridusse ad un'as-
semblea di rappresentanti di Comuni, perché ecclesiastici
e feudatari non v'intervenivano più.

Quanto poi al modo di riunirsi, si osserva che in
Sicilia, originariamente, i tre «stati» o «bracci» si ra-
dunavano insieme, ma poi, per influenza delle consuetu-
dini spagnole, ciascuno sedette per conto proprio. Nel P.
inglese la Camera Alta fu costituita dal clero e dai baroni,
mentre dell'altra facevano parte i nobili della campagna
ed i rappresentanti dei Comuni.

Quanto alla competenza parlamentare, essa si defi-
nisce con regole fisse soltanto in epoca avanzata. Per
lungo tempo, in molti p., fra i quali quello inglese, gran
parte delle sedute fu occupata dalla discussione e deci-
sione di affari giudiziari: competenza che era stata ad
essi tramandata dalle assemblee più antiche alle quali
erano deferiti processi di grande importanza e che, inol-
tre, decidevano le controversie sorte fra i propri mem-
bri. In seguito tale competenza fu ridotta a casi straordi-
nari e principale oggetto dei dibattiti parlamentari furono
gli aggravi finanziari. Questa parte della competenza ebbe
la maggiore importanza per lo svolgimento dei poteri
del p., perché questo approfittava delle richieste del prin-
cipe per ottenere, in cambio, riforme nella legislazione,
nell'amministrazione od altri provvedimenti. Ciò diede
adito al formarsi della concezione delle relazioni fra
«stati» e principe, come d'un rapporto di carattere con-
trattuale. La concessione di tali sussidi diede inoltre
modo agli «stati» di controllare i funzionari del principe
per vedere se il denaro accordato fosse stato speso nel
mondo convenuto e questo aprì la via ad un controllo sulla
pubblica amministrazione.

Un'altra importante funzione fu quella legislativa,
che fu potere originario delle assemblee generali, mentre
per quanto riguarda i p. provinciali ebbe il suo ricono-
scimento in una decisione del Consiglio dell'Impero del
1231, secondo la quale i principi non potevano emanare
nuove costituzioni o nova tura senza il consenso dei maiores
et meliores terrae. I p. ebbero poi una speciale competenza
per i provvedimenti militari.

Quanto al funzionamento di queste assemblee, ci fu
grande varietà ed essa dipese dall'autorità che il p. s'era
acquistata. Nei territori e nei periodi nei quali esso ebbe
larga ingerenza negli affari pubblici ed influì anche sulla
politica estera, come accadde dei P. piemontesi nei secc.
XV e XVI e del P. friulano prima della caduta del governo
del patriarca d'Aquileia, le sedute parlamentari erano
molto frequenti ed il consiglio, organo permanente del
p., si riuniva senza interruzione. Si vede invece il P.
siciliano riunirsi, durante la dominazione spagnola, in
via ordinaria di tre in tre anni.

In nessuna parte d'Europa il p. prese di fronte al
sovrano una posizione così indipendente come accadde
in Inghilterra dopo la rivoluzione del 1688 che cacciò
il re Giacomo II dal trono. Da allora la Camera dei Co-
muni inglese iniziò quella evoluzione che la portò, per
tappe successive, ad essere il modello di tutte le altre.
Di una simile evoluzione non c'è esempio nel Conti-
nente. Invece, in alcuni paesi, e particolarmente in
Germania, gli «stati» si posero dinanzi al principe come
una potenza ad esso equivalente, così che si ebbe nel
principato un vero dualismo. Ciò non avvenne nei P.
italiani che andarono, invece, progressivamente deca-
dendo nei secc. XVI-XVIII, per le mire assolutistiche
dei principi che guardavano con diffidenza questi corpi
che limitavano il loro potere specialmente nel settore
finanziario: le stesse tendenze per le quali i re di Francia
non riunirono gli «stati» generali dal 1614 in poi, finché
l'ondata rivoluzionaria del 1789 li costrinse a convocarli
di nuovo. Alla fine del sec. XVIII esistevano ancora in
Italia: il P. siciliano, gli «stati» o stati di Sardegna,
il P. delle Marche e quello del Friuli. Tutti erano ridotti
a vane ombre e rappresentavano una società dominata
dal privilegio che doveva presto scomparire. D'altra parte,
quando i sovrani, spossessati da Napoleone dei loro Stati,
riuscirono a ricuperarli, non provarono alcun desiderio
di ristabilire quei vecchi p., volendo dare pieno svolgi-
mento all'assolutismo.

Il solo P. siciliano ebbe una breve storia interessante
nel periodo 1812-15. Esso fu riordinato nel 1812, pren-
dendo a modello il P. inglese; furono create perciò una

Camera dei Pari ed una Camera dei Comuni. L'esperimento non riuscì, sia per l'inesperienza dei parlamentari, sia per la difficoltà di far allineare nella terra siciliana istituzioni straniere, sia, soprattutto, per l'ostilità del Ferdinando III, il quale, il 14 maggio 1815, sciolse il P. e non lo riconvocò più.

II. NEGLI STATI MODERNI

P. è il nome con cui si indicano genericamente le assemblee legislative (cf. Costituzione italiana, parte 2a, tit. I), le quali sono per lo più elette da tutti i voto (v.) politico.

Negli Stati a p. bicamerale, l'espressione stessa viene non di rado usata solo per indicare la Camera elettiva, quando l'altra non lo sia; mentre in Inghilterra essa riveste un più ampio e specifico significato, abbracciando tutti e tre gli organi legislativi (e cioè: il re, le Camere dei Lords e dei Comuni); negli Stati Uniti e in quelli dell'America latina, le assemblee legislative sogliono essere collettivamente designate piuttosto con l'espressione di Congresso.

1. Il bicameralismo

Nella grande maggioranza degli Stati contemporanei il p. è bicamerale, costituito cioè da due diverse Camere (Camera dei deputati e Senato della Repubblica in Italia, Assemblea nazionale e Consiglio della Repubblica in Francia, Camera dei rappresentanti e Senato nel Nordamerica, ecc.). Oltre alcuni piccoli Stati (Lussemburgo, Monaco, S. Marino, ecc.), hanno, infatti, oggetti di p. unicameral e solo la Turchia, la Spagna e le Stati europei satelliti dell'URSS.

Il bicameralismo è sorto, tuttavia, in modo del tutto empirico, in Inghilterra, nella prima metà del sec. XIV quando l'originario unico p. si scisse in due distinti collegi: l'uno comprendente gli alti feudatari, i due ecclesiastici (i cosiddetti lords temporali e spirituali, convocati individualmente) e l'altro i rappresentanti dei borghi e delle contee (borghesi e cavalieri), designati dalle rispettive comunità. Invece, durante il sec. XIX, quasi tutte le Costituzioni europee lo adottarono con deliberato proposito, sia, in un primo tempo, per continuare a giocare, nella scolare esperienza di governo della classe della nobiltà, radunandone gli esponenti in una Camera alla Camera dei magistrati in Ungheria, Camera dei signori in Prussia, ecc.), sia, dopo l'esempio nordamericano (1787), per consentire una diretta partecipazione al lavoro legislativo agli Stati-membri dei vari Stati federali, quando essi si costituirono (Svizzera 1848, Germania 1871, ecc.), ponendo accanto ad una prima Camera, composta da rappresentanti eletti proporzionalmente alla popolazione di ognuno degli Stati-membri, una seconda Camera forma, sulla base del principio dell'uguaglianza giuridica dei medesimi, da uno stesso numero di rappresentanti per ciascuno di essi. Nelle successive costituzioni di Stati unitari si finì per adottare il sistema bicamerale per motivi di opportunità politica, messi in evidenza da recenti vicende costituzionali, quali la possibilità di avere ieri nella seconda Camera dei elementi esclusi dall'entrata nella prima, ecc.

Si tentò pertanto, generalmente, di dare differente struttura alle due assemblee. Ma, scomparso il metodo della nomina vitalizia dei membri della seconda Camera da parte del capo dello Stato (come avveniva, ad es., per il Senato statutario italiano), e mostrato poco conveniente il sistema cosiddetto misto (in cui la nomina, l'elezione, l'ereditarietà, l'appartenenza d'ufficio tutte insieme contribuivano a costituirla: ad es., Camera dei

Pari nipponica fino al 1945), si preferì formare la seconda Camera con un procedimento elettivo, seppure diverso nelle sue modalità da quello adottato per la prima: in ordine, ad es., al numero dei membri e all'età degli elettori e degli eleggibili, alla durata del mandato, alla rinnovazione totale o parziale dell'assemblea, all'estensione ed alla natura dei collegi elettorali, ecc.

Tuttavia, ora in Italia, la differenza di composizione delle due assemblee appare assai limitata (tanto più che le leggi elettorali hanno svuotata, per buona parte, la rigida affermazione dell'art. 57 della Costituzione che «il Senato della Repubblica è eletto a base regionale»). Ad ogni modo: la Camera è più numerosa del Senato; gli elettori della prima devono avere 21 anni e gli eletti 25, mentre per la seconda le corrispondenti età sono portate a 25 e 40; la durata del mandato è rispettivamente di 5 e di 6 anni; i collegi elettorali della prima sono plurinominali e si è adottato un sistema di rappresentanza proporzionale con utilizzazione dei resti in una lista nazionale uninominale (T. U. 5 febbr. 1948), per la seconda si sono configurati collegi uninominali e per ricoprire immediatamente l'unico seggio, occorre il 65% dei voti validi espressi nel singolo collegio, distribuito, poi, i seggi residui (che sono, di consueto, la gran maggioranza) parimenti con un sistema di rappresentanza proporzionale, operante, tuttavia, nel solo ambito regionale (legge 6 febbr. 1948).

Quanto alle reciproche attribuzioni, se il bicameralismo classico imponeva una piena parità fra le due assemblee, spesso in pratica (specie se una delle medesime non era elettiva, come era il caso, ad es., dell'Italia statutaria) si venne a profilare una sensibile diversità nel loro rispetto del suo ruolo alla vita politica (diversità non di rado, poi, riconosciuta formalmente anche dalla legge: v., ad es., in Inghilterra, i Parlamenti, ad es. del 1911 e del 1949 a favore della Camera dei Comuni). In Italia, peraltro, nel 1947 si riaffermò la piena parità di attribuzioni fra le due assemblee.

2. Struttura e funzionamento interno delle Camere

Le Camere sono, giuridicamente, organi collegiali e costituzionali dello Stato, privi di una propria distinta personalità giuridica (con la sola eccezione dell'Inghilterra), ma con piena indipendenza, organizzativa e funzionale (estesa pure nell'ambito finanziario), e dotati di particolari prerogative parlamentari a tutela dei loro componenti (irresponsabilità per i voti e le opinioni espresse durante le sedute; necessità di una autorizzazione a procedere delle rispettive assemblee per poter addivenire al loro arresto ed alla loro traduzione in giudizio; ecc.).

Ogni Camera regola poi la propria organizzazione interna con appositi regolamenti parlamentari e si giova di un proprio ruolo di funzionari, che fanno capo ad un segretario generale (Clerk nelle Camere anglosassoni). Ognuna elegge degli «Uffici di presidenza» (Cost. ital., art. 63), formati da un presidente (speaker nelle Camere anglosassoni) e da vari vicepresidenti, questori e segretari. Spesso inoltre si suddividono in molteplici «gruppi parlamentari» in corrispondenza, per lo più, ai diversi partiti politici, che assumono una notevole importanza nel quotidiano svolgersi della vita parlamentare (formazione su base proporzionale di tutte le commissioni eletti dalle assemblee; Cost. ital., art. 72 e 82; ecc.).

In aderenza alle opinioni dominanti nel corpo elettorale si esige per le Camere rappresentative una frequente rinnovazione: le legislaturi (e cioè gli accennati periodi di vita delle assemblee) sono, perciò, sempre brevi (oggetti, in Italia, di 6 anni per il Senato e di 5 per la Camera). Inoltre, il capo dello Stato può sciogliere in anticipo le Camere, quando lo ritenga opportuno (in Italia, peraltro, per l'art. 88 della Costituzione, solo dopo averne sentito i presidenti e non durante gli ultimi 6 mesi del suo ufficio). Le sessioni, invece, costituiscono i periodi continuativi di lavoro parlamentare: e sono ordinarie quando la convocazione delle assemblee è automaticamente fissata in determinati tempi dell'anno (in

Italia, per l'art. 62 della Costituzione, «le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di otto); straordinarie, se la sessione viene indetta eccezionalmente dal capo dello Stato, o dal loro presidente, o da un determinato numero di membri (in Italia i 2/3).

Le sedute delle Camere sono normalmente pubbliche, ed i cittadini possono rivolgere ad esse petizioni (v. PETIZIONE), ma solo per scritto; le loro deliberazioni sono, peraltro, valide soltanto se è presente il prescritto numero legale di componenti (in Italia, la maggioranza assoluta); speciali poteri disciplinari spettano al presidente per dirigere le discussioni, ed apposite norme regolamentari consentono, fra l'altro, di ridurre entro i dovuti limiti l'eventuale ostruzioni, ma parte della minoranza dissenziente. Ma il regolare svolgimento dei lavori delle Camere si ottiene, in genere, più ancora che dalle norme giuridiche, con la coscienza osservanza di quelle regole di correttezza costituzionale, che costituiscono il cosiddetto galateo parlamentare (tanto rigidamente rispettato, ad es., nel P. britannico).

3. Funzioni del P

Sono di natura legislativa; ma gli sono usualmente conferite anche altre funzioni, di natura materialmente esecutiva, e, talora, pure giurisdizionale (v. POTERI PUBBLICI).

Mentre nelle monarchie contemporanee la legge formale è un atto complesso dovuto alla concorde volontà del re (cosiddetta sanzione) e delle Camere, nei governi repubblicani, invece, essa si presenta come la volontà delle sole Camere. Il presidente della Repubblica ha, infatti, soltanto un veto sospensivo, potendo rinviare alle Camere per una nuova votazione la legge pervenutagli per la promulgazione (che egli compie esercitando una funzione prettamente esecutiva); ma se le Camere rinnovano il loro voto (a maggioranza semplice, per l'art. 74 della Cost. it.; a maggioranza dei 2/3 per la Cost. nordamericana; ecc.), l'entrata in vigore della legge non potrà, di regola, venir ritardata.

L'esame e l'approvazione dei disegni di legge (d'iniziativa parlamentare, governativa, popolare, ecc.) nell'interno delle singole Camere possono aver luogo seguendo sistemi assai diversi; ma il più diffuso (Cost. it., art. 72) risulta oggetti quello delle cosiddette Commissioni legislative, competenti ognuna per una diversa materia, le quali svolgono tutto il necessario lavoro preparatorio, accompagnando, poi, dinanzi all'assemblea il disegno di legge con una propria relazione, talvolta accomunata con un'altra di minoranza. Per i provvedimenti legislativi di minore rilievo la Costituzione italiana si accontenta talora della semplice approvazione da parte della Commissione, riunita, allora, in sede deliberante, per alleggerire così un poco l'assemblea dal crescente peso del lavoro legislativo.

Il controllo politico si esercita di per sé con le interrogazioni, le interpellanze e le inchieste parlamentari, sfociando nel voto di mozioni che, se di sfiducia, determinano le dimissioni del ministro competente o (se del caso) dell'intero Gabinetto: e quando tale gesto viene ripetuto con irriflessivo arbitrio dalle Camere, dà luogo ad un dannoso ed irresponsabile prepotere, che prende il nome di parlamentarismo. Nelle forme di governo presidenziali (come quella degli Stati Uniti), ove i ministri sono politicamente responsabili solo verso il presidente e non verso il Congresso, è sembrato allora necessario attribuire dettagliatamente alla seconda Camera alcune specifiche funzioni di controllo sull'operato del capo dello Stato (ad es.: il Senato nordamericano deve approvare, con la maggioranza dei 2/3, i trattati stipulati dal presidente, le nomine da lui compiute dei più alti funzionari, ecc.).

Il controllo finanziario si esplica con il voto della legge di bilancio che, con la sua rigida ripartizione in «capitoli» della spesa consentita per ogni Ministero, viene a costituire, al riguardo, un inderogabile criterio di utilizzazione del pubblico denaro, e con la continuativa verifica dell'integrale esecuzione della legge in parola appoggiandosi, di norma, su speciali «organi di controllo», affiancati a quelli esecutivi attivi (ad es., in Italia, giovanidosi della Corte dei conti).

Più limitate, invece, sono ormai, quasi ovunque, le funzioni di natura giurisdizionale ancora attribuite al P. Esse erano state, infatti, conferite nell'Ottocento alle Camere continentali europee con una certa larghezza, ad imitazione di quanto avveniva in Inghilterra ove, ancor oggi, la Camera dei Lords funziona, in taluni casi, da suprema Corte d'appello (in base alla procedura cosiddetta d'impeachment i ministri, in materia penale, vengono accusati dai Comuni e giudicati dai Lords). Ma, in seguito, le accennate funzioni sono state per la più parte devolute a speciali organi giurisdizionali.

Così, ad es., in Italia (prescindendo dalle autorizzazioni a procedere, concesse nei riguardi dei propri membri), il P. esplica funzioni di tal natura solo quando, in seduta comune delle due assemblee, deferisce al giudizio della Corte costituzionale, a maggioranza assoluta dei suoi membri, il presidente della Repubblica, e a maggioranza relativa, il presidente del Consiglio ed i ministri (Cost. it., art. 96) per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni.

Paolo Biscaretti di Ruffia